Einsichten und Perspektiven. Bayerische Zeitschrift für Politik und Geschichte Landeszentrale für politische Bildungsarbeit

Der Bundespräsident und die Große Koalition:

Anmerkungen zu Wahl und Amtsführung des Staatsoberhaupts

Von Heinrich Pehle

 

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Auch wenn es sich nach allgemeiner Auffassung beim Präsidenten der Bundesrepublik Deutschland um ein „politisch schwaches Staatsoberhaupt“1) handelt, wird seine Wahl von den maßgeblichen politischen Akteuren traditionell sehr ernst genommen.

Die politischen Parteien streiten ganz selbstverständlich und intensiv um die Besetzung des „höchsten Amts im Staate“. „Gezerre um die Wahl des Bundespräsidenten“2) hat es schon immer gegeben.

Dabei gilt ein Muster, das im Grunde bereits seit 1949 bekannt ist. Schon Theodor Heuss verdankte 1949 seine Wahl letztlich der erklärten Absicht Konrad Adenauers, eine bürgerliche Koalition zu bilden. Sein Vorschlag, den damaligen Vorsitzenden der FDP zum Bundespräsidenten zu wählen, entsprang also dem Versuch, die Liberalen an sich zu binden und für ein Regierungsbündnis zu gewinnen. „Damit“, so Jürgen Hartmann und Udo Kempf in ihrem Standardwerk über Staatsoberhäupter in westlichen Demokratien, „war das Amt mit in den Kreis der bei Koalitionsgesprächen üblichen Personalentscheidungen einbezogen“.3)

Dass die Wahl des Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung als „Richtungswahl“ für die Bundestagswahlen zu instrumentalisieren versucht wird, kann beinahe schon als bundesdeutscher Normalfall betrachtet werden.

Beifall für den frisch gewählten Bundespräsidenten, 23. Mai 2004
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Auch die Wahl Horst Köhlers im Jahr 2004 war eine solche „Richtungswahl“, die von Angela Merkel und Guido Westerwelle als Signal für die Ablösung der rot-grünen Koalition durch ein Bündnis aus Unionsparteien und FDP geplant war.4) „Angela Merkels Anspruch“, so schrieb Hans-Werner Kilz im Vorfeld der damaligen Kür des Präsidenten in der Süddeutschen Zeitung, „als erste Frau Kanzlerin der Bundesrepublik Deutschland zu werden, steht und fällt mit der Wahl Köhlers zum Staatsoberhaupt.“5) Dass das Wahlergebnis dieses Bündnis dann doch nicht ermöglichte, ändert auch rückblickend an dieser Einschätzung nichts.6)

Die Bundesversammlung wird am 23. Mai 2009, also vier Monate vor der Wahl zum Deutschen Bundestag, zusammentreten, um den nächsten Bundespräsidenten zu wählen. Die Unterstützung, die Horst Köhler für seine Kandidatur für eine zweite Amtszeit von Seiten der Unionsparteien und der FDP erhielt, und zwar schon bevor der Bundespräsident selbst seine Bereitschaft dazu erklärte,7) darf zweifelsohne wiederum als koalitionspolitisches Signal verstanden werden.

Die Führungskräfte von Union und FDP nutzen die Präsidentenwahl also als „unmittelbares Instrument für die Bundestagswahl des Herbstes 2009“,8) denn sie machen durch die Unterstützung eines gemeinsamen Kandidaten für das Präsidentenamt deutlich, dass sie ein gemeinsames Regierungsbündnis auf Bundesebene anstreben.

Daraus ist ihnen kein Vorwurf zu machen. Es wäre dies – und auch die Tatsache, dass die SPD mit Gesine Schwan erneut eine Gegenkandidatin nominiert hat – nach dem bereits Gesagten auch nicht sonderlich bemerkenswert. Und doch ist die Unterstützung, derer insbesondere die Unionsparteien Horst Köhler versichert haben, keineswegs selbstverständlich, gilt sie doch einem Präsidenten, mit dessen Amtsführung die Sozialdemokraten zumindest zeitweise zufriedener waren als CDU-Politiker.9) Gerade aus Unionskreisen musste der Präsident wiederholt recht deutliche Kritik einstecken.10) Sie bezog sich – nicht nur, aber vor allem – auf seine Rolle im Gesetzgebungsprozess und gipfelte in dem Vorwurf, der „erste Mann im Staate“ habe das „von der Verfassung vorgesehene Institutionengefüge in Frage“ gestellt.11) Nicht nur aktive Politiker, auch Politikwissenschaftler argumentierten in diese Richtung. So meinte etwa Claus Leggewie, einen „Hauch von Weimar“ über der Berliner Republik erkennen zu können.12)

Roland Lhotta stellte gar die Frage, ob der Bundespräsident seit dem Amtsantritt der Großen Koalition im Jahr 2005 nicht als eine Art „Außerparlamentarische Opposition“ fungiere.13) Was gab Anlass zu dieser doch recht harschen Kritik? Ist sie berechtigt?

Um diese Fragen beantworten zu können, bedarf es der Auseinandersetzung mit der „Amtsausstattung“ des Bundespräsidenten. Was „darf“ der Bundespräsident und was „kann“ er? Hat er politische Macht?

Das „Machtpotenzial“ des Bundespräsidenten

„Die Stellung, die Aufgabe und die Arbeit des Bundespräsidenten wird in der deutschen Öffentlichkeit und damit in der internationalen Öffentlichkeit zu gering eingeschätzt. Sie ist viel größer, als man schlechthin glaubt.“

Stimmenauszählung bei der Bundespräsidentenwahl 1949. In der Mitte des Bildes Theodor Heuss und Konrad Adenauer im Gespräch
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Diese Aussage stammt – man mag es kaum glauben – vom damaligen Bundeskanzler Konrad Adenauer. In einer Rundfunkansprache, die er im Jahre 1959 hielt, bekundete er damit sein Interesse, die Nachfolge des ersten Präsidenten der Bundesrepublik, Theodor Heuss, anzutreten und dafür auf die Kanzlerschaft zu verzichten. Wir dürfen also an-nehmen, dass Adenauer im Präsidentenamt echtes politisches Gestaltungspotenzial vermutet hat. Allerdings nahm der damalige Kanzler zwei Monate später von seinen Plänen wieder Abstand. Wahrscheinlich war ihm, so Hartmann/ Kempf, „in der Zwischenzeit die tatsächliche verfassungsrechtliche Ausgestaltung des Präsidentenamts im Bonner Grundgesetz klar geworden.“14)

Bundespräsident Heinrich Lübke überreicht dem scheidenden Bundeskanzler Konrad Adenauer die Entlassungsurkunde: rechts neben Adenauer Ludwig Erhard und Gerhard Schröder, Oktober 1963
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Läuft das Grundgesetz also doch darauf hinaus, dass der Bundespräsident im Wesentlichen lediglich als „Repräsentant des Staates mit nur förmlichen Aufgaben“ fungiert, und dass ihm nennenswerte Entscheidungskompetenzen nur in politischen Krisensituationen zukommen?15) Die Politikwissenschaft hat sich im Gegensatz zur Staatsrechtslehre in Bezug auf diese Fragen bislang recht „reserviert“ verhalten.16) Mittlerweile aber hat das Thema auch unter Politologen eine gewisse Konjunktur erfahren. Schon deshalb müssen hier nicht sämtliche Kompetenzen, die das Grundgesetz dem Staatsoberhaupt zugedacht hat, diskutiert werden.17) Für die hier interessierende Frage, was den Bundespräsidenten potenziell zum Gegenspieler der Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit oder, um den politikwissenschaftlichen Jargon zu strapazieren, zum „Vetospieler“ im politischen Prozess machen könnte, genügt es, auf seine Prüfungskompetenzen bei der Gesetzgebung einzugehen.

Wer diesbezüglich vom Grundgesetz eindeutige Antworten erwartet, wird enttäuscht.

Die Beratungen des Parlamentarischen Rates waren durchgehend dominiert von einem einzigen Aspekt, nämlich der allgemein befürworteten Abkehr von der Kompetenzfülle des Weimarer Reichspräsidenten. Darüber hat man versäumt, klar herauszuarbeiten, worin denn nun die Aufgaben des künftigen Staatsoberhauptes genau bestehen sollten.18)

Auch wenn das Grundgesetz dem Staatsoberhaupt einen eigenen Abschnitt widmet, gilt deshalb, dass wir es hier mit einem verfassungsrechtlichen „Graubereich“ zu tun haben. Er muss durch Staatsrecht und Staatspraxis gleichermaßen ausgeleuchtet und konkretisiert werden.19) Die „analytische Unsicherheit“, mit der Rechts- und Politikwissenschaft nach wie vor dem Amt des Bundespräsidenten begegnen,20) manifestiert sich vor allem im Umgang mit seinem Recht, Bundesgesetze vor deren Ausfertigung auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen und selbige gegebenenfalls auch zu verweigern.

Es gehört, wie der ehemalige Bundespräsident Johannes Rau notierte, zu den immer noch nicht endgültig beantworteten „Standardfragen“ des Staatsorganisationsrechts, „[o]b und in welchem Umfang dem Bundespräsidenten bei der Ausfertigung von Gesetzen ein formelles und materielles Prüfungsrecht zusteht“.21)

Die Unterscheidung zwischen formellem und materiellem Prüfungsrecht ist gängig, aber nicht unproblematisch. Bei ersterem geht es vor allem um verfahrensrechtliche Fragen, also beispielsweise darum, ob der Bund überhaupt die Kompetenz zum Erlass des jeweiligen Gesetzes hatte oder ob es der Zustimmung durch den Bundesrat bedurft hätte, obwohl es von der Bundesregierung als Einspruchsgesetz gehandhabt wurde. Bei der materiellrechtlichen Prüfung hingegen geht es um die Frage, ob das Gesetz eventuell gegen Grundrechte oder grundlegende Verfassungsprinzipien wie etwa das Rechtsstaatsprinzip verstößt.

Unstreitig ist, dass dem Bundespräsidenten das formelle Prüfungsrecht zusteht. Zu dessen Wahrnehmung ist er sogar von Verfassung wegen verpflichtet.22) Der Grund: Nach Art. 82 GG fertigt er (nur) nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommene Gesetze aus. Sind diese Vorschriften seiner Ansicht nach verletzt worden, muss er seine Unterschrift verweigern.

Drei Fragen sind damit allerdings noch nicht beantwortet. Deren erste wurde bereits formuliert: Steht dem Bundespräsidenten neben dem formellen tatsächlich auch ein materielles, auf die Gesetzesinhalte bezogenes Prüfungsrecht zu? Zweitens: Wenn dem so ist, wie steht es dann um die Intensität der Gesetzesprüfung, um ihre „Kontrolldichte“? Während diese beiden Fragen eher abstrakt-staatsrechtlicher Natur sind, richtet sich die dritte Frage an die Praxis: Soll oder muss gar der Bundespräsident generell auf die Ausfertigung eines Gesetzes verzichten, wenn er einen materiellen Verfassungsverstoß zu erkennen meint?

Bei der Suche nach einer Antwort auf die erste Frage kann es sich die Politikwissenschaft leisten, auf eine Rekonstruktion der staatsrechtlichen Kontroverse zu verzichten.23) Festzuhalten ist, dass die Grenzen zwischen beiden Prüfungsrechten so schwimmend sind, dass sie für manche Autoren sogar als nicht mehr unterscheidbar gelten.24) Ihr Argument lautet, dass man etwa die Frage, ob statt eines einfachen ein verfassungsänderndes Gesetz hätte verabschiedet werden müssen, nicht beantworten könne, ohne dabei auf seine Inhalte zu achten. Wohl auch deshalb haben alle Bundespräsidenten ein materielles Prüfungsrecht für sich beansprucht und es in der Praxis im Zweifelsfall auch durchgesetzt.

In bislang insgesamt acht Fällen haben die Bundesprä-sidenten Heuss, Lübke, Heinemann, Scheel, von Weizsäcker und Köhler Gesetze nicht ausgefertigt, weil sie sie für verfassungswidrig hielten.

Dagegen hätte seitens der Bundesregierung oder aus den Reihen von Bundestag oder Bundesrat im Wege einer Organklage Widerspruch erhoben werden können. Dies ist aber noch nie geschehen, sondern der Gesetzgeber hat sich dem Willen des Bundespräsidenten stets gefügt. Daraus lässt sich mit Werner Patzelt folgern, dass das materielle Prüfungsrecht „zumindest als Gewohnheitsrecht“ angesehen werden kann und zumindest im Grundsatz akzeptiert worden ist.25)

Wie intensiv darf und soll der Bundespräsident die materielle Gesetzesprüfung nun aber durchführen? Die gängige Antwort darauf lautet, dass er sich tunlichst auf eine so genannte „Evidenzkontrolle“ beschränken solle. Das bedeutet, dass er die Ausfertigung nur solcher Gesetze verweigern soll, bei denen er „zweifelsfrei und offenkundig“ einen Verfassungsverstoß erkennt.26)

Dieser Auffassung zu Folge soll ein bloßer Zweifel des Bundespräsidenten an der Verfassungskonformität eines ihm vorliegenden Gesetzes eine Ausfertigungsverweigerung noch nicht legitimieren können. Dieses Argument lässt sich problemlos mit der Existenz des Bundesverfassungsgerichts und seinen Kompetenzen begründen. Exemplarisch vorgeführt wurde es vom damaligen Bundespräsidenten Roman Herzog, der ja vordem selbst als Präsident des Bun-desverfassungsgerichts amtiert hatte. Er hatte ein Gesetz ausgefertigt, obwohl er über dessen Verfassungskonformität Zweifel hegte. Dieses Vorgehen begründete er wie folgt:

„Die Frage ist also – worauf es mir allein ankommt – verfassungsrechtlich zweifelhaft. In diesem Falle ist es m. E. nicht Aufgabe des Bundespräsidenten, durch Verweigerung der Ausfertigung eine abschließende Entscheidung herbeizuführen. Das präsidentielle Prüfungsrecht muss den Fällen einer klaren Verfassungsverletzung vorbehalten bleiben. […] Ich habe das Gesetz also ausgefertigt und überlasse die Klärung der anstehenden verfassungsrechtlichen Fragen auf diese Weise ggf. dem Bundesverfassungsgericht, das nach dem Grundgesetz zur Klärung solcher Zweifelsfragen primär berufen ist.“27)

Auch wenn die Grenzziehung zwischen einem „klaren“ Verfassungsverstoß und einer „nur zweifelhaften“ verfassungsrechtlichen Lage nicht immer eindeutig sein kann und wird, hat das Argument einiges für sich.

Doppeltes Gewicht erhält der Verweis auf die Verfassungsrichter, wenn bedacht wird, dass der Bundespräsident ein Gesetz immer nur als Ganzes ausfertigen oder ablehnen muss. Das Bundesverfassungsgericht hingegen hat auch die Möglichkeit, nur Teile eines Gesetzes für verfassungswidrig und gegebenenfalls nichtig zu erklären oder im Wege einer Appellentscheidung dem Gesetzgeber Fristen zur Beseitigung eines verfassungswidrigen Zustandes zu setzen.

Dieser Befund führt unmittelbar zur Antwort auf die oben formulierte dritte Frage. Sollte der Bundespräsident der Meinung sein, dass ein Gesetz verfassungswidrig ist, die Verfassungswidrigkeit sich aber auf eher unbedeutende Gesetzesteile beschränkt, kann es sich als sinnvoll erweisen, das Gesetz trotzdem auszufertigen.28) Ein derartiges Vorgehen lässt sich insbesondere dann rechtfertigen, wenn die Möglichkeit besteht, dass das Bundesverfassungsgericht noch mit einer „Nachkontrolle“ befasst werden kann. Die Bundespräsidenten wussten diesen Sachverhalt bisher auch durchaus zu nutzen: Nicht selten haben sie „äußerst ‚heikle’ Gesetze trotz erheblicher Bedenken ausgefertigt – und dabei ‚ermahnend’ auf die zweifelhafte Verfassungsmäßigkeit sowie ‚ermunternd’ auf die bestehende Klagemöglichkeit vor dem Bundesverfassungsgericht hingewiesen“.29)

Allerdings besteht diese Möglichkeit nicht immer. Insbesondere unter den Bedingungen einer Großen Koalition kann es um eine mögliche Nachkontrolle durch die Karlsruher Richter durchaus prekär bestellt sein. Für die Einleitung eines Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle ist außer einem Antrag der Bundesregierung selbst oder einer Landesregierung bekanntlich der Antrag mindestens eines Drittels der Abgeordneten des Deutschen Bundestages erforderlich. Wenn die parlamentarische Opposition im Bundestag dieses Quorum nicht erfüllen kann, wie dies derzeit der Fall ist, kommt für die Initiierung einer verfassungsgerichtlichen Prüfung faktisch nur eine Verfassungsbeschwerde infrage. Da eine Verfassungsbeschwerde wiederum nur eingelegt werden kann, wenn der Antragsteller („jedermann“) geltend machen kann, dass er durch die infrage stehende Norm selbst und unmittelbar in einem seiner Grundrechte oder einem grundrechtsgleichen Recht verletzt wurde, ist ein Verweis des Bundespräsidenten auf den „eigentlichen“ Hüter der Verfassung nicht immer möglich.

Horst Köhler und die Große Koalition – ein „besonderes“ Verhältnis?

Bundespräsident Köhler verkündet in einer Fernsehansprache die Auflösung des 15. Deutschen Bundestages, Juli 2005
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Warum bestand und besteht nun Anlass, in polemischer Zuspitzung die Frage zu stellen, ob der derzeitige Bundespräsident in der Art einer „Außerparlamentarischen Opposition“ agiere? Unterscheiden sich Amtsverständnis und Amtsführung und/oder die politischen Rahmenbedingungen tatsächlich so gravierend von dem seiner Vorgänger, dass man mittlerweile tatsächlich von einer „sektoralen Präsidentialisierung des parlamentarischen Systems“ sprechen könnte oder sollte?30)

Horst Köhler, dessen Amtsantritt, daran sei erinnert, noch in die Zeit der rot-grünen Koalition fiel, hatte angekündigt, ein „unbequemer Präsident“ zu werden. Rechtfertigt die Bilanz seiner bisherigen Amtsführung diese Selbsteinschätzung?

Dem Vorschlag des damaligen Bundeskanzlers Gerhard Schröder, den Deutschen Bundestag vorzeitig aufzulösen, ist er jedenfalls gefolgt. Damals war er alles andere als „unbequem“, obwohl es sich um eine erfolgreich eingesetzte „auflösungsgerichtete“ – sprich: unechte – Vertrauensfrage gehandelt hatte.31) Zu einem unbequemen Präsidenten wurde Horst Köhler also allenfalls erst, nachdem die Große Koalition ihr Amt angetreten hatte.

Solange sich die Entscheidung Horst Köhlers, ein unbequemer Präsident sein zu wollen, nur darin manifestierte, dass er die Regierung bei jeder sich bietenden Gelegenheit an ihr eigenes Versprechen erinnerte, die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, ging es im Grunde um nicht mehr als um eine Stilfrage. Auch wenn die Kritik des Präsidenten an der Bundesregierung ebenso wie seine Einmischung in die innerparteiliche Debatte der CDU über die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes wiederholt für durchaus reißerische Schlagzeilen gut war,32) ernsthafte Konsequenzen hatte sie natürlich nicht. Kanzlerin und Minister konnten es sich leisten, sie – zumindest was die öffentliche Wahrnehmbarkeit ihrer Reaktionen anging – schlicht zu ignorieren.33) Anders verhielt es sich jedoch, als der Präsident in den Gesetzgebungsprozess eingriff.

Drei Fälle waren es insgesamt, an denen sich die Diskussion entzündete. Dabei ging es zunächst um das so genannte Luftsicherheitsgesetz. Es beinhaltete eine Einsatzbefugnis für die Bundeswehr, mit Waffengewalt gegen Flugzeuge vorzugehen, die das Leben von Menschen bedrohen.

In letzter Konsequenz hätte das Gesetz also den Abschuss eines Flugzeuges erlaubt, das das Leben außerhalb dieses Flugzeugs befindlicher Menschen gefährdet, auch wenn es selbst mit unbeteiligten Dritten besetzt ist. Zwar unterzeichnete der Bundespräsident dieses Gesetz. Gleichzeitig tat er jedoch kund, dass er die entsprechenden Regelungen dieses Gesetzes für „verfassungsrechtlich höchst bedenklich“ hielt.

Die übrigen Vorschriften des Gesetzes wiederum stufte er wegen der gestiegenen terroristischen Bedrohungslage als „dringend erforderlich“ ein. Angesichts dessen erklärte er, dass er das Gesetz trotz seiner Bedenken ausgefertigt habe, denn, so weiter, „[…] anders als das Bundesverfassungsgericht, das einzelne Vorschriften eines Gesetzes für unwirksam erklären kann, bin ich nicht befugt, ein mir zur Ausfertigung vorgelegtes Gesetz nur teilweise in Kraft zu setzen“. Dem folgte eine letztlich unmissverständliche Ein-ladung zur Einlegung von Verfassungsbeschwerden: „Zugleich mache ich mit dieser Entscheidung den Weg frei für eine verfassungsgerichtliche Überprüfung, die jeder Betroffene auch unter Hinweis auf die von mir aufgezeigten Bedenken durch das Bundesverfassungsgericht vornehmen lassen kann.“34)

In den beiden folgenden Fällen, die zeitlich sehr kurz nacheinander gelagert waren, ging der Bundespräsident zumindest auf den ersten Blick gesehen noch einen Schritt weiter, denn er verweigerte jeweils die Ausfertigung eines von Bundestag und Bundesrat beschlossenen Gesetzes. Es ging zunächst um das Gesetz zur Neuregelung der Flugsicherung, dem der Präsident „evidente Verfassungswidrigkeit“ vorwarf. Dabei handelte es sich um eine Kapitalprivatisierung der Deutschen Flugsicherung GmbH, die sich bis dato im Alleineigentum des Bundes befand. Mo-niert wurde ein Verstoß gegen Artikel 87 GG, der die Flugsicherung in bundeseigener Verwaltung vorsieht. Der Bundespräsident machte bei seiner Entscheidung deutlich, dass er sich nicht per se gegen die Privatisierung staatlicher Aufgaben verwahre. Weiter führte er aus: „Eine solche Privatisierung kann jedoch nur nach Maßgabe des geltenden Verfassungsrechts erfolgen. Dem Gesetzgeber ist es unbenommen, die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für sein Vorhaben zu schaffen.“35)

Der dritte Fall betraf das Verbraucherinformationsgesetz. Der Bundespräsident erkannte in ihm einen Verstoß gegen den im Zuge der Föderalismusreform neu gefassten Artikel 84 Absatz I GG, der es dem Bund verbietet, den Gemeinden und Gemeindeverbänden neue Aufgaben zu übertragen. Auch hier machte er deutlich, dass er sich mit seiner Ausfertigungsverweigerung nicht grundsätzlich gegen die Absichten des Gesetzgebers stellen wollte: „Nach Auffassung des Bundespräsidenten kann den berechtigten Belangen des Verbraucherschutzes sehr schnell durch die erneute Verabschiedung des Gesetzes ohne die verfassungsrechtlich unzulässige Aufgabenzuweisung Rechnung getragen werden.“36)

Robert Leicht argumentiert in Bezug auf die Kritik, die der Bundespräsident anlässlich dieses Umgangs mit dem Gesetzgeber einstecken musste, dass Köhler hier anders als bei seinen kritischen Einlassungen zum Regierungshandeln gar nicht politisch gehandelt habe, denn „es ging jedes Mal nur um das Verfassungsrecht“. Daraus meint er ein Paradox konstruieren zu können: „Dort, wo der Präsident wirklich politisch wird, tut er kaum einem weh – wo er der Regierung wehtut, handelt er gar nicht politisch.“37) Dieses Argument kann schon deshalb nicht überzeugen, weil Gesetzgebung natürlich per se immer „geronnene Politik“ ist. Zudem handelt es sich bei der Frage nach Ausfertigung oder Nichtausfertigung eines Gesetzes um eine Ermessensentscheidung des Bundespräsidenten und nicht um einen wie auch immer ausgelösten verfassungsrechtlichen Automatismus. Mit dem Verweis auf angeblich unpolitisches Handeln lässt sich die beschriebene Praxis also gewiss nicht rechtfertigen.

Wie aber steht es um die Beurteilung, wenn man versucht, mit der Messlatte zu operieren, die in Form der Unterscheidung zwischen formellem und materiellem Prüfungsrecht verfügbar ist? Gutwillig und großzügig interpretiert, scheint sie tatsächlich geeignet, das beschriebene Verhalten des Bundespräsidenten zu rechtfertigen.

In Bezug auf das Flugsicherungs- und das Verbraucherinformationsgesetz hat sich der Präsident in der Rolle bewegt, die ihm das Grundgesetz ohne Zweifel zuweist, nämlich als „Hüter des Verfahrens“.

Es ging um die Einhaltung von Kompetenznormen, um nicht mehr, aber auch nicht um weniger. Dass hier die Grenzen formaler Prüfung nicht überschritten wurden, machen auch die Begründungen für die beiden Ausfertigungsverweigerungen deutlich. Nicht zufällig, sondern ganz bewusst wies der Präsident hier jeweils explizit darauf hin, dass und wie der Gesetzgeber die von ihm monierten Mängel beheben könne. „Unpolitisch“ war das ebenso wenig wie die gegenläufige Strategie, die der Bundespräsident beim Umgang mit dem Luftsicherheitsgesetz an den Tag legte. Hier ging es um die sensible Frage des Grundrechtsschutzes und der etwaigen Kollision von Grundrechten, und hier ließ der Bundespräsident, indem er das Gesetz unterzeichnete, dem Bundesverfassungsgericht nicht zeitlich, aber der Sache nach den Vortritt. Die gutwillige Interpretation lautet hier also, dass ausgerechnet die Inanspruchnahme des materiellen Prüfungsrechts dazu führte, dass der Bundespräsident das Gesetz passieren ließ.

Dort also, wo der Weg zu einer abstrakten Normenkontrolle unter den Bedingungen der Großen Koalition verbaut ist, zeigt sich, dass die „Vorbeugefunktion“, die das Grundgesetz dem Bundespräsidenten vor dem Erlass verfassungswidriger Gesetze zuweist,38) ihren guten Sinn haben kann.

Marcus Höreth ist zwar zuzustimmen, wenn er dieses Argument fortsetzt: „Für diese Sichtweise spricht auch, dass dort, wo immerhin noch die Möglichkeit zur Verfassungsbeschwerde besteht, der Bundespräsident von seinem Ausfertigungsverweigerungsrecht bisher gerade keinen Gebrauch gemacht hat, sondern nach der Formulierung eines schwerwiegenden verfassungsrechtlichen Bedenken zu einer solchen Verfassungsbeschwerde durch betroffene Bürger aufgefordert hat.“39) Das Bundesverfassungsgericht hat die Zweifel des Präsidenten bekanntlich bestätigt.40) Ob es dazu tatsächlich auch seiner unverhohlenen Einladung zur Einlegung von Verfassungsbeschwerden bedurft hätte, ist allerdings eine andere Frage.

In jedem Fall aber war diese Einladung Ausdruck einer in jeder Hinsicht selbstbewussten Amtsführung durch Horst Köhler. Diese hat indes auch eine Kehrseite, denn sie lässt sich instrumentalisieren. Zu beobachten war dies unmittelbar vor Ende des Jahres 2008. Dem Bundespräsiden-ten lagen zwei Gesetze zur Ausfertigung vor, nämlich das so genannte BKA-Gesetz und das Gesetz zur Reform der Erbschaftsteuer.

In Bezug auf letzteres kam es, soweit ersichtlich erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik, dazu, dass der Bundespräsident von interessierten Kreisen öffentlich aufgefordert wurde, unter Berufung auf sein materielles Prüfungsrecht das Gesetz nicht auszufertigen, weil es – wie es in einem offenen Brief an Horst Köhler hieß – „ganz offensichtlich verfassungswidrig“ sei.41)

Der Bundespräsident widerstand dieser Einflussnahme und fertigte beide Gesetze aus, denn – so erläuterte sein Pressesprecher – es habe bei beiden „keine durchgreifenden Bedenken“ gegeben, die ihn an der Ausfertigung gehindert hätten.42)

Die Formulierung, dass es keine „durchgreifenden“ Bedenken gegeben habe, wurde verschiedentlich zwar so interpretiert, dass im Bundespräsidialamt durchaus Zweifel an der Verfassungskonformität beider Gesetze gehegt worden seien.43) Damit hätte grundsätzlich wieder ein Hinweis auf mögliche Verfassungsbeschwerden nahe gelegen. Dessen aber enthielt sich der Präsident dieses Mal. Dies kann auf zweierlei Weise interpretiert werden. Entweder handelt es sich um das Ergebnis eines präsidentiellen Lernprozesses aus der Kritik an seinem Umgang mit dem Luftsicherheitsgesetz oder um eine stillschweigende Reaktion darauf, dass die Einlegung entsprechender Verfassungsbeschwerden ohnehin schon vorab angekündigt worden war. Wie dem auch sei, so ist eines doch nicht zu bestreiten:

Der Bundespräsident hat sich hier in die ihm vom Grundgesetz zugewiesene Rolle gefügt. Die Vermutung, er habe „Außerparlamentarische Opposition“ gegen die Große Koalition gespielt, erweist sich damit letztlich in Bezug auf seine gesamte Amtszeit seit 2004 als überzogen.

Richtig bleibt aber auch, dass Horst Köhler seine „Vorbeugefunktion“ wohl gerade auch angesichts der Mehrheitsverhältnisse im Deutschen Bundestag besonders ernst genommen hat44) – und auch ernst nehmen konnte, weil er dabei nicht in den Verdacht geriet, willfährig der Partei zu Diensten zu sein, welcher er primär seine Nominierung und Wahl verdankte. Wer hören wollte, hätte um dieses Selbstverständnis auch von vornherein wissen können, denn der Bundespräsident hatte keinen Hehl daraus gemacht. Im Wissen um die Ankündigung der designierten Kanzlerin, dass die Bundesregierung gezwungen sein werde, einen nicht verfassungskonformen Haushalt vorzulegen, verwies er schon bei der Ernennung des Bundeskabinetts unter Anspielung auf die „breite Mehrheit“ der Koalition im Bundestag darauf, dass zum politischen Geschäft auch gehöre, „dass die Gesetze der Bundesregierung mit Sorgfalt und mit Respekt vor unserer Verfassung vorbereitet und umgesetzt werden“.45)

Es war nicht der Bundespräsident, der diese Sorgfalt mitunter hat vermissen lassen. Insofern gibt es Anlass, gerade unter den Vorzeichen einer Großen Koalition für das durch Artikel 82 Grundgesetz verbürgte Wächteramt des Bundespräsidenten dankbar zu sein.

Der Preis dafür mag eine partielle Systemfremdheit des präsidentiellen Elements im parlamentarischen Regierungssystem sein. Die Bundesrepublik ist aber eben nicht nur das, sondern auch ein demokratischer Verfassungsstaat.46) Wenn es eines unbequemen Präsidenten bedarf, um ihn vor Beschädigung zu schützen, ist dagegen wenig einzuwenden.

Interpretiert man, wie hier geschehen, die Unterstützung, die Horst Köhler für seine Kandidatur für eine zweite Amtszeit durch die Unionsparteien erfährt, primär als Ausfluss wahltaktischen Kalküls, dann würde das bedeuten, dass die Bundespolitiker eben bereit sind, dafür den Preis relativ intensiver Gesetzesprüfung durch den Präsidenten zu bezahlen. Positiv gewendet, könnte man sie auch als Versprechen deuten, die Frage der Verfassungskonformität von Bundesgesetzen regierungsintern künftig sorgfältiger zu prüfen. Die neue Bundesregierung, gleich ob wiederum in Gestalt einer Großen Koalition oder nicht, wird sich auch an dieser Frage messen lassen müssen, denn eines scheint sicher: Nach seiner Wiederwahl, an der kaum zu zweifeln ist, wird Horst Köhler von seinen Prüfungsrechten nicht lassen. Angesichts seiner ungebrochen hohen Popularitätswerte wird er sich das auch leisten können.

Prof. Dr. Heinrich Pehle lehrt Politikwissenschaft an der Universität Erlangen-Nürnberg.

 

Fußnoten

1 Vgl. Manfred G. Schmidt, Das politische System Deutschlands, München 2007, S. 176.

2 Jürgen Habermas, Die Wahl ist frei bis zum Schluss, in: Die ZEIT v. 13. 05. 2004, zit. n. http://www.zeit.de/2004/21/Bundespräsident (05. 11. 2008).

3 Jürgen Hartmann/Udo Kempf, Staatsoberhäupter in westlichen Demokratien. Strukturen, Funktionen und Probleme des „höchsten Amtes“, Opladen 1989, S. 41.

4 Vgl. dazu Habermas (wie Anm. 2). Mit dem Begriff der Richtungswahl spielt Habermas gleichzeitig auf die Wahl Gustav Heinemanns im Jahr 1969 an, die allgemein als eine Art „Auftakt“ für die sozialliberale Koalition interpretiert wird. Vgl. ausführlich dazu Arnulf Baring, Machtwechsel – Die Ära Brandt-Scheel, München 1984, S. 102–123.

5 Hans-Werner Kilz, Reformer auf Widerruf, in: Süddeutsche Zeitung v. 21. 05. 2004, zit. n. http://www.sueddeutsche.de/ politik/ 113/393902/text/print.html (29. 12. 2008).

6 Vgl. Günter Bannas, Warten auf ein Wort des Amtsinhabers, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 22. 02. 2008, S. 3.

7 Vgl. zum Beispiel Süddeutsche Zeitung v. 15./16. 03. 2008, S. 6 („Westerwelle: Köhler soll im Amt bleiben“) und Süddeutsche Zeitung v. 18. 04. 2008 („Angela Merkel für zweite Amtszeit von Horst Köhler“).

8 Robert Leicht, Gefesselt in Bellevue, in: Die ZEIT v. 20. 12. 2006, zit. n. http://www.zeit.de/2008/23/Bundespraesident (29. 12. 2008).

9 Vgl. Bannas (wie Anm. 6).

10 Vgl. etwa Robert Leicht, Der große Vorgesetzte, in: Die ZEIT v. 20. 12. 2006, zit. n. http://www.zeit.de/2006/52/Koehler (29. 12. 2008).

11 So zitierte die Berliner Zeitung vom 13. 12. 2006, S. 5, unter der Überschrift „Union greift Köhler an“ den Ersten Parlamentarischen Geschäftsführer der Bundestagsfraktion von CDU und CSU, Norbert Röttgen.

12 Claus Leggewie, Ein Hauch von Weimar. Mit seinen Interventionen zeigt Horst Köhler, was er unter „aktiver Präsidentschaft“ versteht, in: die tageszeitung v. 18. 12. 2006, S. 11.

13 Vgl. dazu Roland Lhotta, Der Bundespräsident als „Außerparlamentarische Opposition“? Überlegungen zur Gewaltenteilung und Typologisierung des parlamentarischen Regierungssystems, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 39 (2008), S. 119–133.

14 Hartmann/Kempf (wie Anm. 3), S. 21.

15 Wolfgang Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 7Wiesbaden 2006, S. 294.

16 Vgl. Marcus Höreth, Das Amt des Bundespräsidenten und sein Prüfungsrecht, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 16 (2008), S. 32–38, hier S. 35.

17 Dies wurde erst unlängst an anderer Stelle geleistet. Vgl. Gerd Strohmeier, Der Bundespräsident: Was er kann, darf und muss bzw. könnte, dürfte und müsste, in: Zeitschrift für Politik 55 (2008), S. 175–198.

18 Vgl. Werner Patzelt: Der Bundespräsident, in: Oscar W. Gabriel/Everhard Holtmann (Hg.), Handbuch Politisches System der Bundesrepublik Deutschland, 3München/Wien 2005, S. 291–308, hier S. 295.

19 Vgl. auch Strohmeier (wie Anm. 16), S. 177.

20 So Höreth (wie Anm. 16), S. 33.

21 Johannes Rau, Vom Gesetzesprüfungsrecht des Bundespräsidenten, in: Deutsches Verwaltungsblatt 119 (2004), S. 1–8, hier S. 2.

22 Vgl. Roman Herzog, Art. 54, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Kommentar, Loseblattsammlung Bd. IV, Rdnr. 76.

23 Zu den Argumenten der Befürworter eines materiellen Prüfungsrechts vgl. ebd., Rdnr. 75ff., zu den Argumenten der Gegner Ulrich Ramsauer, Art. 82, in: Reihe Alternativkommentare. Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 2Neuwied 1989, Rdnr. 18f.

24 Vgl. Herzog (wie Anm. 22), Rdnr. 76.

25 Patzelt (wie Anm. 18), S. 302. Leggewie (wie Anm. 12) sieht diese stillschweigende Akzeptanz als Folge des „schlechten Gewissens“ der Abgeordneten des Deutschen Bundestages über ein missratenes Gesetz aus dem Jahre 1960, das vom damaligen Präsidenten Heinrich Lübke nicht ausgefertigt wurde, weil er darin einen Grundrechtsverstoß erkannt hatte. Damit sei ein bis heute fortwirkender Präzedenzfall geschaffen worden.

26 So auch Rau (wie Anm. 21), S. 3 und 7, der die Befolgung dieser Maxime für sich und seine Amtsvorgänger reklamiert.

27 Zit. n. ebd., S. 5.

28 So auch Höreth (wie Anm. 16), S. 34.

29 Strohmeier (wie Anm. 17), S. 180. Rau (wie Anm. 21), S. 4f., listet zehn solcher Fälle auf. Unter Einbeziehung seiner und der Amtszeit Horst Köhlers kommt man auf nunmehr zwölf Beispiele.

30 Diese Frage stellt Lhotta (wie Anm. 13), S. 121.

31 Ausführlich dazu Heinrich Pehle, Verfassungspraxis im Zwielicht? Die Problematik „unechter Vertrauensfragen“ und „vorgezogener“ Bundestagswahlen, in: Eckhard Jesse/Roland Sturm (Hg.), Bilanz der Bundestagswahl 2005. Voraussetzungen, Ergebnisse, Folgen, Wiesbaden 2006, S. 177–187.

32 Nur einige von vielen Beispielen seien hier aufgeführt: „Köhler rügt die große Koalition“ (Berliner Zeitung v. 23. 5. 2006, S. 6; „Bundespräsident Köhler attackiert Führungsstil von Kanzlerin Merkel“ (Berliner Morgenpost v. 17. 07. 2006, S. 2); „Union empört sich über Köhler“ (Spiegel Online v. 23. 11. 2006).

33 Vgl. auch Leicht (wie Anm. 8).

34 Alle Zitate entstammen der Pressemitteilung des Bundespräsidialamts vom 12. 01. 2005: http://www.bundespraesident.de/dokumente/-,2.621599/Pressemitteilung/dokument.htm.

35 Pressemitteilung des Bundespräsidialamts vom 24. 10. 2006: http://www.bundespraesident.de/servlet/init.cms.layout.LayoutServlet? global.naviknoten=11107&link=bpr_liste&link.sTitel=&link.sDateV= 24.10.2006&link.sDateB=25.10.2006.

36 Pressemitteilung des Bundespräsidialamts vom 08. 12. 2006: http://www.bundespraesident.de/servlet/init.cms.layout.LayoutServlet? global.naviknoten=11107&link=bpr_liste&link.sTitel=&link.sDateV= 08.12.2006&link.sDateB=09.12.2006.

37 Leicht (wie Anm. 8).

38 Xuewu Gu, Die Vorbeugefunktion des Bundespräsidenten, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 30 (1999), S. 761–771.

39 Höreth (wie Anm. 16), S. 38.

40 Urteil 1 BvR 375/05 v. 15. 02. 2006.

41 Vgl. Süddeutsche Zeitung v. 29. 12. 2008, S. 4 („Gezielt gestreute Gerüchte“), und ebd., S. 5: („Warten auf Köhler“).

42 Vgl. Süddeutsche Zeitung v. 30. 12. 2008, S. 6 („Köhler unterschreibt“).

43 Vgl. ebd.

44 Das gilt auch angesichts der Tatsache, dass er die Prüfung des BKA-Gesetzes offenbar in relativer Eile vorgenommen hat. Vgl. DER SPIEGEL 2 (2009), S. 11.

45 Zit. n. VWD Wirtschaftsnachrichten vom 22. 11. 2005.

46 Ich schließe mich hier ausdrücklich der Argumentation an, die Marcus Höreth (wie Anm. 16), S. 38, vorgetragen hat.

 


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