Einsichten und Perspektiven. Bayerische Zeitschrift für Politik und Geschichte Landeszentrale für politische Bildungsarbeit

Österreich und die europäische Integration

Von Paul Luif

 

Österreich hat eine wechselvolle Geschichte im 20. Jahrhundert. War es bis 1918 Teil der Habsburger Monarchie, so wurde es durch den Zerfall dieses multinationalen Gebildes ein kleiner Staat mit weitgehend deutschsprechenden Bewohnern. Nach 20 Jahren voll wirtschaftlicher und politischer Krisen machte der „Anschluss“ Österreich 1938 zum Teil Hitlerdeutschlands. Der Ausrufung als selbständiger Staat im April 1945 folgte eine zehnjährige Besatzungszeit. Durch glückliche Umstände konnte Österreich zehn Jahre später den Abzug der Besatzungsmächte erreichen – mit dem von der Sowjetunion geforderten Preis der „immerwährenden Neutralität“.

Nach 1955 entwickelte sich die österreichische Wirtschaft sehr positiv, in der Innenpolitik war Stabilität eingekehrt. Dennoch musste das Land in der Integrationspolitik nach 1955 einen langen Weg zurücklegen, bis es der EU beitreten konnte. Diese Arbeit unternimmt zuerst einen ausführlichen historischen Rückblick, ohne den die österreichische Integrationspolitik nicht zu verstehen ist. Sie betrachtet dann die österreichische EU-Politik, unter besonderer Berücksichtigung der politischen Parteien. Schließlich werden einige Problembereiche der Integrationspolitik dargestellt.1)

Historischer Rückblick

Die Erlangung der Unabhängigkeit

Österreich, wie wir es heute kennen, ist einer der „Nachfolgestaaten“ Österreich-Ungarns, das mit 52,7 Millionen Einwohnern (1914) zu den europäischen Großmächten zählte. Der im November 1918 ausgerufenen Republik Deutsch-Österreich (ein Kleinstaat mit 6,4 Millionen Einwohnern 1920) wurde von den alliierten Siegermächten der Anschluss an Deutschland verboten.2) Dennoch wurde Österreich 1938 dem Deutschen Reich einverleibt.

In der Moskauer Erklärung vom 30. Oktober 1943 forderten die Außenminister Großbritanniens, der Sowjetunion und der USA, dass „Österreich, das erste freie Land, das der typischen Angriffspolitik Hitlers zum Opfer fallen sollte, von deutscher Herrschaft befreit werden soll“. Sie erinnerten es aber auch daran, dass „es für die Teilnahme am Kriege an der Seite Hitler-Deutschlands eine Verantwortung trägt, der es nicht entrinnen kann“.3) Noch vor Ende des Zweiten Weltkrieges wurde durch Vertreter der Sozialdemokratie, der Christlichsozialen (nun in der „Österreichischen Volkspartei“ (ÖVP) organisiert) und der Kommunisten die Unabhängigkeit der („Zweiten“) Republik ausgerufen, die Verfassung von 1920 (in der Novellierung von 1929) wieder in Kraft gesetzt.

Bei den ersten Wahlen zum Nationalrat im November 1945 errang die ÖVP mit 49,8 Prozent der Stimmen knapp die absolute Mehrheit an Mandaten, die SPÖ (bis 1991 Sozialistische Partei Österreichs, seither Sozialdemokratische Partei Österreichs) 44,6 Prozent, die Kommunisten jedoch nur 5,4 Prozent. Die drei Parteien bildeten eine Konzentrationsregierung bis zum Ausscheiden des einzigen kommunistischen Ministers 1947. Seitdem bestand bis 1966 eine „Große Koalition“ von ÖVP und SPÖ. Diese für Österreich nach 1945 typische Regierungsform gab es wieder zwischen 1987 und 2000 sowie ab 2007, dann aber unter der Führung der SPÖ. Nach dem Ausscheiden der Kommunisten aus dem Parlament gab es lange Zeit nur die Freiheitliche Partei Österreichs (FPÖ) mit etwa fünf Prozent Wähleranteil als Oppositionspartei. Sie war der „Rest“ des deutschnationalen Lagers, das durch den Anschluss und das Hitlerregime weitgehend desavouiert worden war.

Österreich wurde nach Beendigung des Zweiten Weltkrieges wie Deutschland von den Alliierten in vier Besatzungszonen aufgeteilt, Wien in vier Sektoren. Zum Unterschied von Deutschland war die Regierung, durch die Wahlen von November 1945 legitimiert, für ganz Österreich zuständig. Erst 1955, im Zuge des „Tauwetters“ zwischen Ost und West nach dem Tode Stalins, gelang die Einigung zwischen den Alliierten und Österreich über den „Staatsvertrag“, das völkerrechtliche Instrument zum Abzug der Besatzungsmächte.4) Im Gegenzug musste Österreich den Status der „immerwährenden Neutralität“ nach dem Muster der Schweiz annehmen. Dieser Kompromiss wurde im „Moskauer Memorandum“ nach Verhandlungen zwischen Regierungsvertretern der Sowjetunion und Österreichs festgelegt.  

Der Neutralitätsstatus beruht auf dem Bundesverfassungsgesetz über die immerwährende Neutralität, welches am 26. Oktober 1955 im Nationalrat beschlossen wurde, einen Tag, nachdem der letzte fremde Soldat Österreich verlassen hatte. Die österreichische Regierung hatte sich geweigert, Bestimmungen über die Neutralität in den Staatsvertrag einzufügen, damit die Unterzeichnerstaaten, insbesondere die Sowjetunion, keinen direkten Einfluss auf die Interpretation der österreichischen Neutralität erhielten. Der Beschluss über die Neutralität im österreichischen Parlament wurde allen Staaten notifiziert, mit denen Österreich diplomatische Beziehungen hatte. Diese Staaten bestätigten direkt oder indirekt den Erhalt dieser Mitteilung. Daraus konstruierten Völkerrechtler bald ein „Quasi-Vertragsverhältnis“ zwischen Österreich und der Staatenwelt – damit konnte Österreich die dauernde Neutralität nicht einseitig auflösen. Diese Interpretation wurde erst nach dem Ende des Kalten Krieges von den meisten Völkerrechtlern aufgegeben; die Schweiz hatte schon immer auf die Möglichkeit der einseitigen Beendigung ihres neutralen Status beharrt. Schließlich anerkannte auch der russische Präsident Wladimir Putin 2001, dass die „Neutralität […] Sache Österreichs“ sei – aber nicht ohne hinzuzufügen, dass die Neutralitätspolitik dem Land große Vorteile gebracht hätte.5)

Die Zusammenarbeit der Parteien in der Großen Koalition und die sich in den fünfziger Jahren entwickelnde Kooperation zwischen den Sozialpartnern machten Österreich zum Musterbeispiel eines „korporatistischen“ Staates, in dem Gewerkschaften, Unternehmer und der Staat eng kooperieren. Die Sozialpartner hatten dabei weit reichenden Einfluss auf die Gesetzgebung. Zusätzlich konnte die Regierung das Wirtschaftsleben durch die große Verstaatlichte Industrie beeinflussen.

Erste Integrationsschritte

Der im April 1951 gegründeten EGKS (Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl) gehörten mit Deutschland und Italien zwei der wichtigsten Handelspartner Österreichs an. Auf Grund der Besatzung wurde ein Beitritt ausgeschlossen. Im Gegensatz zur Schweiz wurde Österreich im Dezember 1955 Mitglied der Vereinten Nationen. Im Mai 1956 gelang ihm der Abschluss eines Zolltarif-abkommens mit der EGKS. Wegen weiterhin bestehender Diskriminierung österreichischer Waren im EGKS-Raum sprachen Außenminister Leopold Figl und Bundeskanzler Julius Raab (beide ÖVP) am 23./24. Oktober 1956 davon, dass Österreich den Beitritt zur EGKS erwäge.6) Die in den darauf folgenden Wochen ausbrechende Ungarnkrise verhinderte jedoch eine weitere Bemühung um einen Beitritt zur EGKS. Die positiven Stellungnahmen zum ungarischen Aufstand durch die österreichische Regierung und die Forderung (als einziger westlicher Staat) nach Gewährung des Selbstbestimmungsrechtes für Ungarn führten zu heftigen Attacken von Seiten der Sowjetunion. Nun schien ein Verzicht Österreichs auf integrationspolitische Experimente ratsam. Auch Völkerrechtler sprachen jetzt davon, dass ein neutraler Staat nicht Mitglied der EWG werden könne.7) Österreich gründete daher mit anderen Staaten 1960 die viel ungebundenere EFTA (European Free Trade Association).

Nach dem EWG-Beitrittsantrag Großbritanniens, dem wichtigsten EFTA-Staat, koordinierten auf Initiative des österreichischen Außenministers Bruno Kreisky (SPÖ) nun die drei neutralen EFTA-Länder Österreich, Schweden und die Schweiz ihre Vorgehensweise gegenüber der EWG und beantragten schließlich im Dezember 1961 Verhandlungen um eine „Assoziierung“ bei der EWG. Nach dem Veto des französischen Präsidenten Charles de Gaulle zum britischen Beitrittsantrag gaben die Schweiz und Schweden ihre Annäherung an die EWG auf.

Die österreichische Regierung bekundete hingegen ihr Interesse an einer Weiterführung der Verhandlungen. Der Hintergrund für diesen (ersten) österreichischen „Alleingang“ war der Erfolg der ÖVP bei den Nationalratswahlen vom November 1962. Im Zuge der Regierungsbildung musste Außenminister Kreisky die primäre Zuständigkeit in der Integrationspolitik an das Handelsministerium abtreten. Trotz massiver Warnungen aus Moskau vor einer Abkehr von der Neutralität kam es im Juli 1963 zu ersten Gesprächen mit der EWG-Kommission.8)

Wegen dieser Kritik, aber auch um im Rahmen der EWG keinen Präzedenzfall zu schaffen, wurde der Begriff „Assoziierung“ fallen gelassen; beide Seiten sprachen nun von einem „Arrangement besonderer“ Art.9) Nach der Bildung der ÖVP-Alleinregierung im Jahre 1966 wurden die Bestrebungen um ein Arrangement mit der EWG weiter verstärkt. Es kam schließlich zu acht offiziellen Verhandlungsrunden mit der EWG. Ende Juni 1967 erklärte jedoch Italien, dass es sich bis zur Lösung des damals durch Terroranschläge besonders akuten Südtirolproblems den österreichischen Arrangementwünschen auf allen Ebenen widersetzen werde.

Dazu kam noch die Gegnerschaft der Sowjetunion und die darauf Rücksicht nehmende französische Politik. Schließlich konnte bis zum Abbruch der Verhandlungen keine Lösung bei der institutionellen Ausgestaltung der Beziehungen Österreich-EWG gefunden werden. Österreich wollte die meisten Regelungen der EWG „autonom“ nachvollziehen. Als neutraler Staat konnte es aber keine externe Autorität (etwa den Europäischen Gerichtshof der EWG) akzeptieren. Es drohte eine „Satellisierung“ des Landes, sollte es etwa die Bestimmungen der Gemeinsamen Agrarpolitik ohne irgendein Mitspracherecht übernehmen müssen. Andererseits konnte die EWG nicht einen Außenseiter an der Ausgestaltung der Gemeinsamen Agrarpolitik mitarbeiten lassen. Längerfristig scheint der österreichische „Alleingang“ nicht ganz umsonst gewesen zu sein. Ein hoher Kommissionsbeamter stellte später fest, dies sei „a most useful exercise which prepared the ground for the relatively speedy conclusion of the 1971/1972 negotiations“10) gewesen.

Diese eben angeführten Verhandlungen führten 1972 zum Abschluss von Freihandelsverträgen Österreichs mit EWG und EGKS; sie gingen weniger weit als die Assoziierungsbestrebungen in den sechziger Jahren. Durch die Abkommen wurden die Zölle für industriell-gewerbliche Waren zwischen den Vertragspartnern schrittweise auf null reduziert, die Vertragspartner hielten ihre eigenen Zölle gegenüber Drittstaaten aufrecht. Der Außenhandel der EFTA-Staaten wurde während der bestehenden Zollschranken zwischen EFTA und EWG bei den EFTA-Staaten natürlich in den EFTA-Raum umgelenkt. Mit den Freihandelsabkommen erhöhte sich wieder der Anteil der EG bei den Exporten; dazu kam noch, dass zwei EFTA-Staaten (Großbritannien und Dänemark) in die EG gewechselt waren. In Tabelle 1 kann man den Rückgang der Exporte nach Deutschland zwischen 1959 und 1972 als Indikator dafür nehmen. Die Exporte in die Bundesrepublik Deutschland sanken deutlich, während die deutschen Importe sogar noch anstiegen und sich so das Ungleichgewicht von Importen und Exporten weiter erhöhte.

Neue Dynamik in der Integrationspolitik

In Österreich wurde der weitgehende Konsens zwischen den politischen Parteien über die österreichische Außenpolitik, der in der ersten Phase der SPÖ-Alleinregierung (ab 1970) herrschte, zu Ende der siebziger Jahre brüchig. „Ein Kuß weniger für Arafat und mehr Einsatz für die österreichischen Bauern [in Brüssel]“,11) war das Schlagwort der ÖVP-Opposition gegen die Außenpolitik Bruno Kreiskys, der sich in seinen Aktivitäten intensiv für eine Lösung des Nahostkonflikts einsetzte. Die ÖVP hingegen wollte eine stärkere Hinwendung nach (West ) Europa, ein Beitritt zur EG wurde vorerst aber nicht gefordert.12) Der Rücktritt Bruno Kreiskys und die Bildung der Kleinen Koalition (SPÖ-FPÖ) 1983 führten sukzessive zu einer „europafreundlicheren“ Außenpolitik der Bundesregierung.

Der entscheidende Anstoß für die Veränderung der österreichischen Integrationspolitik kam von wirtschaftlicher Seite. Ein autonomer Weg der Wirtschaftspolitik war ab Beginn der achtziger Jahre immer schwieriger. Einerseits kam es zu einem Paradigmenwechsel in wichtigen Industriestaaten, wo Liberalisierung und marktmäßige Regelungen in den Vordergrund traten. Andererseits konnten durch die Globalisierung die nationalen Wirtschaftsgebiete „nicht mehr hinlänglich abgegrenzt werden“ und „Sickerverluste“ über die nationalen Grenzen hinweg ließen die „Effizienz der Wirtschaftspolitik“ von kleinen Volkswirtschaften erodieren. Zusätzlich gefährdete in Österreich der hohe und steigende Anteil der „geschützten“ Sektoren die Konkurrenzfähigkeit der exportorientierten Teile der Volkswirtschaft.13)

Zwischen 1984 und 1987 war das Wirtschaftswachstum in Österreich niedriger als in anderen, vergleichbaren EFTA-Staaten. Dazu kam im November 1985 eine dramatische finanzielle Krise der Verstaatlichten Industrie. In der EG wurde zur selben Zeit die Integration durch die „Vollendung des Binnenmarkts“ verstärkt; dies drohte zu einer Diskriminierung der Nicht-EG-Staaten am EG-Markt zu führen. Nun begann eine intensive politische Debatte um die Mitgliedschaft Österreichs bei der Europäischen Gemeinschaft, die zehn Jahre später zum Beitritt zur Europäischen Union führen sollte.14)

Als erste große Interessenvertretung trat die Vereinigung Österreichischer Industrieller, die Vertreterin der größeren, international ausgerichteten Industriebetriebe, im Mai 1987 offiziell für eine Mitgliedschaft bei der EG ein. In einer von ihr in Auftrag gegebenen rechtswissenschaftlichen Untersuchung wurde von einer Vereinbarkeit von EG-Beitritt und dauernder Neutralität gesprochen, damals noch im Gegensatz zu den meisten Völkerrechtlern. Einzig aus politischen Gründen sollte ein EG-Beitritt mit einem Neutralitätsvorbehalt geschehen.15)

In der neuen Großen Koalition wurde die Meinung von Außenminister Alois Mock (ÖVP) im Dezember 1987 zustimmend zur Kenntnis genommen, dass „die Option eines EG-Beitrittes unter Bedachtnahme auf die Erfordernisse der immerwährenden Neutralität für die Zukunft nicht ausgeschlossen“ werde. Damit wurde das bisher herrschende politisch-psychologische Tabu gebrochen. Auch wenn der EG-Beitritt nur als „Option“ dargestellt wurde, ab nun war die weitere Arbeit faktisch nur mehr auf diese Option ausgerichtet – aus der Option wurde des Ziel der österreichischen Integrationspolitik.16)

Nachdem sich auch die Bundeswirtschaftskammer als Vertreterin vor allem der kleineren, eher inlandsorientierten Unternehmen für eine Anbindung an die EG aussprach, entschied am 8. Januar 1988 der ÖVP-Bundesparteivorstand, Österreich „zur Vollmitgliedschaft in der EG zu führen“.17) Der Druck kam vorwiegend von den Landeshauptleuten aus den westlichen Bundesländern, deren Wirtschaften sehr eng mit dem EG-Raum verknüpft waren. Außerdem wollte sich die ÖVP als „Europapartei“ profilieren, denn die Mitgliedschaft bei der EG war damals in der Bevölkerung sehr populär. Der von der SPÖ dominierte Österreichische Gewerkschaftsbund hatte, trotz des Gegensatzes zwischen export- und inlandsorientierten Branchengewerkschaften, im Juli 1988 eine „vorsichtig-befürwortende Stellungnahme“ zum EG-Beitritt abgegeben.18) In der SPÖ gab es hingegen, vor allem von linker Seite, Widerstand gegen einen Beitrittsantrag.

Schützenhilfe erhielten die Kritiker eines EG-Beitrittsantrages durch die Rede des EG-Kommissionspräsidenten Jacques Delors, der im Januar 1989 vor dem Europäischen Parlament einen institutionell strukturierten Zusammenschluss der EG und der EFTA-Staaten mit gemeinsamen Entscheidungs- und Verwaltungsorganen vorschlug. Damit gab Delors dem Drängen aus nordischen Staaten nach einer Alternative zu einem EG-Beitritt nach. Gleichzeitig wollte er einem frühen Beitrittsantrag Österreichs zuvorkommen. Für ihn stand die Vollendung des Binnenmarktes und die damit einhergehende „Vertiefung“ der EG-Integration im Vordergrund.19) Die österreichische EG-Debatte wurde aber dadurch kaum beeinflusst. Auf Grund der Erfahrungen mit dem „Alleingang“ in den sechziger Jahren war den österreichischen Politikern vermutlich klar, dass eine noch so enge Anbindung an die EG nicht eine Vollmitgliedschaft in der EG ersetzen konnte. Außerdem hatte die innerösterreichische Debatte eine kaum zu bremsende Dynamik erfahren, obwohl die Zustimmung zur EG-Mitgliedschaft in der Bevölkerung ab Mitte 1988 abnahm.

Bundeskanzler Franz Vranitzky gelang es im April 1989 im SPÖ-Präsidium und im Parteivorstand dann doch eine große Mehrheit für einen EG-Beitrittsantrag zu gewinnen. Die SPÖ stellte unverzichtbare Bedingungen: Aufrechterhaltung der dauernden Neutralität, der bestehenden sozialen und umweltpolitischen Standards, Vermeidung ökonomischer Nachteile für die Landwirtschaft und Lösung des Transitproblems.20)

Der EU-Beitrittsantrag

Am 17. Juli 1989 konnte schließlich Außenminister Mock die Beitrittsanträge (bei EGKS, EWG und Euratom) den zuständigen Stellen der EG überreichen. Der Text enthielt die von der SPÖ geforderte, umfassende Neutralitätsklausel, die auf eine Möglichkeit der Fortführung der (in der Praxis schon weitgehend aufgegebenen) „aktiven Neutralitätspolitik“ hinauslief:

„Österreich geht bei der Stellung dieses Antrages von der Wahrung seines international anerkannten Status der immerwährenden Neutralität, die auf dem Bundesverfassungsgesetz vom 26. Oktober 1955 beruht, sowie davon aus, daß es auch als Mitglied der Europäischen Gemeinschaften aufgrund des Beitrittsvertrages in der Lage sein wird, die ihm aus seinem Status als immerwährend neutraler Staat erfließenden rechtlichen Verpflichtungen zu erfüllen und seine Neutralitätspolitik als spezifischen Beitrag zur Aufrechterhaltung von Frieden und Sicherheit in Europa fortzusetzen.“21)

Die Gründe, einen Beitrittsantrag zu stellen, trotz vielfältiger Kritik im Inland und von den EFTA-Partnern, zu der noch eine skeptische Haltung im EG-Bereich hinzukam, hatten primär mit den erwarteten wirtschaftlichen Vorteilen zu tun. Statt des wegen der ansteigenden Staatsschuld nicht mehr möglichen deficit spending der Regierung („Austro-Keynesianismus“) sollte nun durch eine Teilnahme am EG-Binnenmarkt und die damit verstärkte Konkurrenz die Struktur der österreichischen Wirtschaft verbessert werden:

„Die im offenen internationalen Wettbewerb stehenden Unternehmen werden jedoch zunehmend durch die im Vergleich zu internationalen Konkurrenten höheren Kosten der geschützten Sektoren belastet. Auch die geschützten Sektoren sollen schrittweise voll dem Wettbewerb ausgesetzt und Regulierungen entsprechend angepasst werden.“22)

Außerhalb Österreichs gab es von der Sowjetunion Bedenken, die bei offiziellen Besuchen Außenminister Mock und Bundeskanzler Vranitzky in Moskau im Herbst 1988 mitgeteilt wurden. Die Gespräche zeigten jedoch auf, dass die Haltung der Sowjetunion „evolutionäre Chancen und grundsätzliche Flexibilität“ beinhaltete.23) Die Übergabe des „Briefes“ in Brüssel führte zwar zu einem Aide Mémoire an die österreichische Bundesregierung, in der die sowjetische Regierung ihre „Besorgnis“ aussprach. Bei seinem Besuch in Finnland, Ende Oktober 1989, sagte dann der sowjetische Staats- und Parteichef Gorbatschow auf die Frage von Journalisten, wie die Sowjetunion zu einem EG-Beitritt des neutralen Finnland stünde, dass Finnland das Recht habe, diese Frage selbst zu entscheiden.

Das war ein Hinweis, dass sich die Ost-West-Beziehungen geändert hatten. Im Mai 1989 begann Ungarn mit dem Abbau des Stacheldrahts an der Grenze zu Österreich; ein Foto vom Juni 1989, das die beiden Außenminister, Alois Mock und Gyula Horn, beim Durchschneiden des „Eisernen Vorhangs“ zeigt, fand Eingang in viele Medien auf der ganzen Welt und ist bis heute eine Bildikone. Das Picknick der Paneuropa Union an der österreichisch-ungarischen Grenze im August 1989 führte zur Flucht von hunderten Ungarn-Urlauber aus der DDR in den Westen. Im September 1989 erlaubte dann Ungarn die legale Ausreise von DDR-Bürgern nach Österreich.

Der Fall der Berliner Mauer im November 1989 war damit vorgezeichnet. Schließlich erledigte die Auflösung der Sowjetunion im Dezember 1991 die Neutralitäts-Problematik weitgehend, welche die österreichischen Integrationsbemühungen von Anbeginn begleitet hatte.24) Von Politikern in anderen EFTA-Staaten wurde dieser zweite österreichische „Alleingang“25) zum Teil heftig kritisiert.

Von EG-Seite wurde der österreichische Antrag um Mitgliedschaft mit gemischten Gefühlen aufgenommen. In einer ersten Reaktion wollte Belgien die reguläre Behandlung des Antrages – vor allem wegen des im Antrag aufgenommenen Neutralitätsvorbehaltes – verzögern. Der belgische Außenminister Mark Eyskens schlug gar Verhandlungen der EG mit der Sowjetunion über die österreichische Neutralität vor. Man einigte sich darauf, diese im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ), der außenpolitischen Zusammenarbeit der EG-Staaten, zu diskutieren.26) Erst nach Interventionen österreichischer Stellen wurde der Antrag schließlich doch an die EG-Kommission zur Abgabe der im EWG-Vertrag vorgesehenen Stellungnahme weitergeleitet.27)

Die Kommission legte ihre Stellungnahme zum österreichischen Beitrittsantrag erst am 1. August 1991 vor. In diesem avis hieß es, dass der Beitritt Österreichs „global ein Gewinn“ sei. Vom wirtschaftlichen Standpunkt war die Kommission der Auffassung, dass „die Gemeinschaft den Beitrittsantrag Österreichs annehmen sollte“. Weniger positiv war die Beurteilung der politischen Gesichtspunkte. Hier wurde die Problematik der österreichischen Neutralität angesprochen.28)

Zur Vorbereitung der Beitrittsverhandlungen Österreichs mit der EG zählte die Bereinigung des Südtirol-Problems, das in den sechziger Jahren die Beziehungen zur EG behindert hatte. Nachdem am 22. April 1992 das italienische Außenministerium Österreich die Durchführung der Maßnahmen des Südtirol-Pakets aus dem Jahr 1969 mitgeteilt hatte, gab die österreichische Bundesregierung am 11. Juni 1992 die so genannte „Schlusserklärung“ über den Südtirol-Streitfall ab. Am selben Tag wurde dem UNO-Generalsekretär die Streitbeendigung notifiziert.29)

Die Verhandlungen Österreichs mit der EG über das Beitrittsansuchen begannen erst fast fünf Jahre nach dem Beitrittsantrag, am 1. Februar 1993, gleichzeitig mit Finnland und Schweden.30) Nach anfänglichen Schwierigkeiten kamen die Verhandlungen im Herbst 1993 (insbesondere nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht am 1. November 1993) zügig voran.

In der EU waren die Forderungen gegenüber den neutralen Beitrittswerbern bezüglich der mit dem Vertrag von Maastricht eingeführten Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) umstritten. In Vorbereitung dieser Thematik hatte sich in Österreich die SPÖ-ÖVP-Regierung auf eine enge Interpretation der Neutralität festgelegt. Diese wurde am 9. November 1993 in einer Protokolleintragung des Ministerrats so definiert, dass „Österreich nicht zur militärischen Teilnahme an Kriegen, zum Beitritt zu Militärbündnissen und zur Errichtung militärischer Stützpunkte fremder Staaten auf seinem Gebiet verpflichtet ist“. An der im EU-Vertrag „vorgesehenen Weiterentwicklung der sicherheitspolitischen Strukturen wird Österreich aktiv mitwirken“.31)

Schließlich vereinbarten EU und Beitrittskandidaten im Dezember 1993, in die Schlussakte des Beitrittsvertrages eine Erklärung zur GASP aufzunehmen. Darin erklärten die Kandidatenländer, dass sie „bereit und fähig sein werden, zum Zeitpunkt ihres Beitritts für die verschiedenen Bereiche gültige Politik der Union zu unterstützen“. Ohne Österreich zu erwähnen, aber deutlich auf Österreich als einzigem Land mit einer verfassungsrechtlichen Verpflichtung zur Neutralität gemünzt, wurde ein Absatz eingefügt, in dem davon ausgegangen wurde, dass „die rechtlichen Rahmenbedingungen in den beitretenden Ländern am Tag ihres Beitritts mit dem Besitzstand der Union in Einklang stehen werden“.32)

Während der achten und letzten Verhandlungsrunde auf Ministerebene, vom 26. Februar bis zum 1. März 1994, wurde schließlich volle Einigung über den Beitrittsvertrag erzielt. Im Bereich der Landwirtschaft mussten Österreich und Finnland die (niedrigeren) Preise für Agrarprodukte bereits ab Beitrittsdatum (1. Januar 1995) akzeptieren. Als Kompensation erhielten österreichische (und finnische) Landwirte für vier Jahre degressive Zuschüsse aus dem EU-Budget. Die Regelungen des seit 1992 zwischen Österreich und der EU bestehenden Transitvertrages wurden ohne inhaltliche Änderung in das Protokoll Nr. 9 der Beitrittsakte überführt. Im Protokoll Nr. 10 wurde 23 spezifisch österreichischen Ausdrücken (für Nahrungsmittel) der gleiche Status und die gleichen Rechtswirkungen in EU-Vorschriften zugestanden wie den in Deutschland verwendeten Bezeichnungen.33)

In Österreich war eine Volksabstimmung über den EU-Beitritt rechtlich geboten.34) Die Regierung setzte die Volksabstimmung absichtlich zum frühestmöglichen Zeitpunkt an, den 12. Juni 1994. Damit wollte sie den Verhandlungserfolg vom 1. März und die positive Atmosphäre der zur selben Zeit stattfindenden (für Österreich jedoch noch nicht geltenden) Wahlen zum Europäischen Parlament ausnützen. Bei einer starken Wahlbeteiligung von 82,3 Prozent entschied sich dann ein überraschend hoher Anteil von 66,6 Prozent der Bürger für die EU-Mitgliedschaft.

Der Ausgang des Referendums war ein Erfolg der beiden Regierungsparteien SPÖ und ÖVP. Der große Verlierer der Abstimmung hieß Jörg Haider, Obmann der oppositionellen FPÖ und seit dem Schwenk der FPÖ in der EU-Frage ab Beginn der neunziger Jahre die führende Persönlichkeit der EU-Gegner. Daneben sprachen sich auch die überwiegende Mehrheit der Funktionäre der Grünen und die Kommunisten gegen einen EU-Beitritt aus.35)

Österreich in der EU

Die Implementierung des Beitritts

Nach den Wahlen zum Nationalrat vom 9. Oktober 1994, bei denen die beiden Regierungsparteien verloren und die FPÖ deutlich zulegen konnte, hatten zum ersten Mal seit 1945 die beiden „Großparteien“ SPÖ und ÖVP – die weiterhin die Regierung bildeten – zusammen nicht mehr die zur Verabschiedung von Verfassungsgesetzen notwendige Zweidrittelmehrheit. Die Genehmigung des EU-Beitrittsvertrages, der eines solchen Votums bedurfte, war damit jedoch nicht gefährdet; am 11. November 1994 stimmten 141 Nationalratsabgeordnete für den Beitritt, 40 Abgeordnete gegen den Beitritt. Die negativen Stimmen kamen alle von der FPÖ, die Abgeordneten des Liberalen Forums, aber auch die Grünen stimmten trotz ihrer EU-Gegnerschaft beim Referendum für den Beitrittsvertrag.36)

Auf Druck der Oppositionsparteien musste die Regierung dem Parlament weit reichende Mitwirkungsrechte bei der Integrationspolitik einräumen, insbesondere im Hinblick auf die Haltung der österreichischen Vertreter im EU-Rat. Ein Sonderproblem bestand für Österreich bezüglich der GASP (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik). Zur Umsetzung der Gemeinsamen Erklärung zur GASP wurde ein Artikel 23f in die österreichische Bundesverfassung eingefügt, der es Österreich ermöglichte, voll an der GASP teilzunehmen, trotz des weiterhin bestehenden Neutralitätsgesetzes.

Am 9. Januar 1995 schloss sich Österreich – im Gegensatz zu den gleichzeitig beigetretenen Staaten Finnland und Schweden – dem Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems an. Durch Sparmaßnahmen konnte es das Haushaltsdefizit auf unter drei Prozent reduzieren und damit die Einhaltung der „Maastricht-Kriterien“ erreichen. Österreich gehörte somit zu den elf Staaten der EU, die mit 1. Januar 1999 an der dritten Stufe Wirtschafts- und Währungsunion teilnahmen, obwohl anfänglich die Mehrheit der Bevölkerung dem Euro gegenüber skeptisch eingestellt war. Ebenfalls im Unterschied zu den beiden anderen neuen Mitgliedern unterzeichnete der österreichische Innenminister am 28. April 1995 die Schengener Abkommen. Das waren deutliche Zeichen, dass Österreich von Anfang an im „harten Kern“ der EU vertreten sein wollte.

Bei der Implementierung der Schengen-Bestimmungen gab es jedoch einigen Widerstand von Deutschland und da insbesondere von Bayern, wo die Polizei die österreichischen Kontrollen der Schengen-Außengrenzen lange Zeit für nicht adäquat ansah. Daher konnten die Grenzkontrollen zwischen Österreich und den anderen an Schengen beteiligten EU-Staaten erst schrittweise zwischen 1. Dezember 1997 und 1. April 1998 abgebaut werden.

Die Einstellung der Bevölkerung

Wie schon erwähnt, musste die österreichische Regierung besondere Anstrengungen unternehmen, um die Maastricht-Kriterien für die Teilnahme an der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion zu erfüllen. Der SPÖ-ÖVP-Koalition gelang es nur unter großen Mühen, die dafür notwendigen „Sparpakete“ zur Reduzierung der Budgetdefizite zu schnüren. Die Position Österreichs als „Nettozahler“ im EU-Budget erhöhte dabei das Negativsaldo der öffentlichen Haushalte zusätzlich. Noch im Frühjahr 1995 meinten 44 Prozent der Österreicher, dass ihr Land durch die Mitgliedschaft in der EU Vorteile habe und 36 Prozent das Gegenteil. Damit lag die Meinung der Österreicher praktisch im Durchschnitt der EU. Im Herbst 1995 glaubten hingegen nur mehr 32 Prozent der befragten Österreicher, dass die Mitgliedschaft vorteilhaft sei, und 47 Prozent das Gegenteil. Dieser Absturz der Meinung zur EU ist in Grafik 1, die die halbjährlichen Eurobarometer-Umfrage der Europäischen Kommission wiedergibt, deutlich zu sehen (siehe Seite 120).

Nimmt man die Kalkulation der Vor- und Nachteile (genauer: keine Vorteile) der Mitgliedschaft als Indikator der Einstellung zur EU, dann hatte die Bevölkerung in den drei Staaten, die 1995 der EU beitraten, bis Mitte der 2000er Jahre ein überdurchschnittlich negatives Bild von der EU. Doch dann verbesserte sich diese Wahrnehmung in Schweden und auch in Finnland deutlich. In Österreich schwankten die Meinungen zur EU relativ stark. In Grafik1 lässt sich z. B. der Absturz der positiven Meinung in Österreich während der so genannten „Sanktionen“ der EU-14 gegen die neue Bundesregierung im Jahre 2000 ablesen.

Die politischen Parteien und die EU

Die österreichischen Parteien haben ihre Einstellungen zur Integration in Europa immer wieder verändert. So war etwa die SPÖ Mitte der fünfziger Jahre stark in Richtung Westeuropa orientiert. Zu Ende dieses Jahrzehnts wurde die EWG von führenden Vertretern der SPÖ jedoch als kapitalistischer „Bürgerblock“ gebrandmarkt; die Partei setzte auf die EFTA und war vorsichtig bei einer stärkeren Bindung an die EWG/EG/EU. Bei der ÖVP war eine umgekehrte Entwicklung festzustellen. Die kleinen Gewerbetreibenden und die Bauern fürchteten die Konkurrenz der großen Firmen in der EWG; daher wurde die Mitgliedschaft in der EFTA positiv gesehen. Doch zu Beginn der sechziger Jahre setzte sich in der ÖVP der EWG-freundliche Kurs durch. Die damaligen „Reformer“ der ÖVP erwarteten von einer engen Bindung an die EWG eine „Öffnung“ von Gesellschaft und Wirtschaft, einen Impuls in Richtung Marktwirtschaft. Umgekehrt fürchteten Vertreter der SPÖ eine Schwächung der Verstaatlichten Industrie und der Gewerkschaften – deshalb die Ablehnung einer Annäherung an die EWG. Hingegen sprach sich die FPÖ schon 1964 für den Vollbeitritt Österreichs zur EWG aus. Das brachte ihr den Vorwurf ein, dass die Deutschnationalen nun in „europäischer Verkleidung“ auftreten würden.37) Auf den Schwenk der FPÖ in der EU-Frage ab Beginn der neunziger Jahre wurde schon hingewiesen. Die Grünen waren bis zum Referendum 1994 EU-kritisch gesinnt, danach entwickelten sie sich zu einer starken Pro-EU-Partei.

Die Wahlen zum Europäischen Parlament sind ein eher schwacher Indikator für die EU-Politik der österreichischen Parteien, spielt doch die Innenpolitik in diesen Wahlkämpfen die wichtigste Rolle. Bei den ersten Wahlen zum Europäischen Parlament (1996) erreichten SPÖ, ÖVP und FPÖ fast die gleiche Stimmenanzahl, was auf die Stärke der FPÖ hinwies (vgl. Tabelle 2). 1999 überholte die SPÖ die ÖVP und der Anteil der FPÖ sank. Der Spitzenkandidat der SPÖ für die Wahlen zum Europäischen Parlament von 1999, Hans-Peter Martin, wurde wegen seines Verhaltens bei der Aufklärung von Unregelmäßigkeiten im Parlament von der Fraktion der Europäischen Sozialdemokraten ausgeschlossen. Er kandidierte daraufhin mit einer eigenen Liste für Europaparlamentswahlen 2004, um vor allem Missstände in der EU aufzuzeigen. Dabei wurde er von der meistgelesenen österreichischen Tageszeitung, der „Kronen Zeitung“, massiv unterstützt. Bei den Wahlen erhielt die Liste Martin einen Stimmanteil von 14 Prozent. Diese Liste überholte aus den Stand die Grünen, während die FPÖ dramatisch abstürzte und nurmehr einen Anteil von 6,3 Prozent erreichte (vgl. Tabelle 2). Die Liste Martin steigerte sogar ihren Stimmenanteil bei den Wahlen 2009, um sich jedoch bald wegen Uneinigkeit unter den Mandataren aufzulösen. Gleichzeitig fiel 2009 der Anteil der SPÖ bei den Europawahlen deutlich.

Integrationsfragen bilden immer wieder Anlass zu Debatten zwischen den Parteien. So wurde zur Vorbereitung der ersten österreichischen EU-Präsidentschaft in der zweiten Jahreshälfte 1998 im Koalitionsabkommen 1996 festgelegt, dass bis zum ersten Quartal 1998 Klarheit über die Sicherheitspolitik zu erlangen sei. Die Regierungsparteien erzielten jedoch keine Einigung über die sicherheitspolitischen „Optionen“ Österreichs. Während die ÖVP einen zukünftigen Beitritt zur NATO offen halten wollte, sprach sich die SPÖ nach anfänglichem Zögern strikt dagegen aus und betonte die immerwährende Neutralität.

Die Nationalratswahlen vom Oktober 1999 führten anfangs Februar 2000 zur Bildung einer Koalitionsregierung von ÖVP und FPÖ unter Bundeskanzler Wolfgang Schüssel (ÖVP), die SPÖ musste nach dreißig Jahren Regierungspartei in die Opposition. Schon im Verlaufe der Regierungsverhandlungen äußerten sich Regierungsvertreter der anderen EU-Staaten kritisch über eine Regierungsbeteiligung der FPÖ. Am 31. Januar 2000 kam es dann zur Ankündigung von Maßnahmen gegenüber Österreich für diesen Fall; die SPÖ unterstützte diese Drohungen. Mit der Bildung der ÖVP-FPÖ-Regierung wurden die bilateralen offiziellen Kontakte zur österreichischen Regierung von den anderen 14 EU-Staaten eingestellt. Diese „Quarantäne“ Österreichs gegenüber einer demokratisch gebildeten Regierung ließ sich aber nicht lange aufrechterhalten und musste im September 2000 ohne Erfolg beendet werden.

Die Verhandlungen über die Erweiterung um acht mittel- und osteuropäische Staaten (sowie Malta und Zypern) waren in Österreich durch Konflikte mit der Tschechischen Republik überschattet. Grüngruppen und die FPÖ wollten eine Inbetriebnahme des Kernkraftwerkes in Temelín, Südböhmen, verhindern. Ein von mehreren FPÖ-Landesorganisationen initiiertes Volksbegehren vom Januar 2002 brachte eine hohe Zustimmung (mit 914.973 Unterschriften das drittstärkste Volksbegehren nach 1945). Bundeskanzler Schüssel gelang es, im sogenannten „Melker Prozess“ Tschechien zur Zustimmung verschiedener Sicherheitsauflagen zu bewegen. Diese Bestimmungen fanden jedoch nicht Eingang in den EU-Beitrittsvertrag Tschechiens. Ebenso gelang es Österreich nicht, vor dem EU-Beitritt von Tschechien die Abänderung der Vertreibungsdekrete der Tschechoslowakei nach dem Zweiten Weltkrieg („Beneš-Dekrete“) zu erreichen. Im Gegensatz dazu wurde in den Beitrittsverträgen auf Verlangen Österreichs (und Deutschlands, mit Unterstützung Finnlands) eine maximale Übergangsfrist von sieben Jahren, das „2+3+2 Modell“, für die Einführung der Freizügigkeit von Arbeitnehmern aus den neuen EU-Staaten eingefügt. Damit trug man vor allem dem Drängen der Gewerkschaften und der FPÖ Rechnung.

Der Nationalrat (3. Dezember 2003) und der Bundesrat (18. Dezember 2003) stimmten mit überwältigender Mehrheit den Beitrittsverträgen der zehn neuen EU-Staaten zu. Nur jeweils zwei Abgeordnete der FPÖ stimmten gegen die Beitrittsverträge. Die problemlose Ratifizierung der Verträge hing mit dem Ausgang der Nationalratswahlen vom 24. November 2002 zusammen. Bei diesen Wahlen wurde die FPÖ erheblich geschwächt und die ÖVP errang erstmals seit 36 Jahren die relative Mehrheit. In der erneuten ÖVP-FPÖ-Koalition reduzierte sich der Einfluss der FPÖ auf die EU-Politik Österreichs erheblich.

Bei den Nationalratswahlen im Oktober 2006 verlor jedoch die ÖVP stark und wurde von der SPÖ, deren Stimmen nur leicht abnahmen, überholt. Es kam zu einer erneuten Bildung einer Großen Koalition von SPÖ und ÖVP. Das Regierungsprogramm sprach von einer „aktive[n] Nachbarschaftspolitik“. Österreich werde sich an der „Weiterentwicklung“ der ESVP beteiligen. Im Programm wurde wieder die immerwährende Neutralität betont, die zur Zeit der ÖVP-FPÖ-Regierung dem Begriff der „Bündnisfreiheit“ gewichen war.38)

Im April 2008 genehmigte der Nationalrat den Lissabon-Vertrag mit großer Mehrheit von SPÖ, ÖVP und Grünen, die Vertreter von FPÖ und BZÖ (Bündnis Zukunft Österreich, eine Abspaltung von der FPÖ) stimmten dagegen. Die eher negative Stimmung zur EU innerhalb der Bevölkerung und die schlechten Umfragewerte für die SPÖ führten zu einem Schwenk der SPÖ in der EU-Politik. Zukünftige EU-Vertragsänderungen sollten nun nur nach einer Volksabstimmung entschieden werden.39) Bei den (vorgezogenen) Nationalratswahlen im September 2008 erlitten SPÖ und ÖVP weitere Verluste, die SPÖ blieb jedoch stärks-te Partei. Von den Oppositionsparteien konnten die FPÖ und das BZÖ deutliche Zugewinne erzielen, während die Grünen leicht verloren. Im Regierungsprogramm der erneuten „Großen“ Koalition wurde festgelegt, dass Volksabstimmungen über EU-Verträge „nicht gegen den Willen der jeweils anderen Koalitionspartei“ organisiert werden sollen. Falls dies dennoch geschieht, verpflichten sich die Koalitionspartner, „gemeinsam einen Neuwahlantrag zu stellen“.40)

Beim Beschluss über den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) im Juli 2012 war dann keine Rede von einer Volksabstimmung durch die Regierung. Der Beschluss, der im Nationalrat einer Zweidrittelmehrheit bedurfte, wurde mit Unterstützung der Grünen angenommen, gegen die vehemente Kritik von FPÖ und BZÖ.41)

Einige Problembereiche der österreichischen EU-Politik

Transitverkehr

In Tirol wurde die Kritik am Transitverkehr der schweren Lastwagen über den Brenner in den achtziger Jahren immer lauter. 1989 begannen Verhandlungen mit der EU über die Einschränkung des Transitverkehrs durch Österreich. Sie erwiesen sich als problembehaftet. Schließlich wurde 1991 eine Einigung über das Transitabkommen erzielt; es trat am 1. Januar 1993 in Kraft.42) Nach äußerst schwierigen Gesprächen gelang es, die Bestimmungen des Transitvertrages in das Protokoll Nr. 9 der Beitrittsakte Österreichs zur EU einzufügen. Die Dauer dieser von den EU-Verträgen abweichenden Regelungen wurde jedoch um ein Jahr verkürzt und mit 31. Dezember 2003 limitiert.

Nach dem Beitritt Österreichs zur EU erhöhte sich der Straßentransit durch Österreich deutlich, während der kombinierte Schienenverkehr zurückging. Immer wieder kam es, vor allem in Tirol, zu Protesten und Demonstrationen von Bürgerinitiativen.43) 1995/96 wurde daraufhin die Maut auf der Brennerautobahn für LKW drastisch erhöht. Damit wurden aber EU-Bestimmungen, die nur eine gewisse Höhe der Maut (bezogen auf die Infrastrukturkosten der Strecke) zuließen, deutlich überschritten. Die EU-Kommission brachte im Mai 1998 eine Klage beim Europäischen Gerichtshof gegen Österreich ein.44) Im September 2000 verurteilte der Europäische Gerichtshof Österreich wegen zu hoher Brennermaut und wegen mittelbarer Diskriminierung. Durch Anpassung der Tarife ab Februar 2001 wurde versucht, dem Vorwurf der Diskriminierung Rechnung zu tragen.45)

Die österreichische Regierung versuchte zwei Ziele anzustreben. Erstens warb sie für eine Verlängerung des Transitprotokolls und zweitens trat sie für eine EU-weite Regelung (Wegekostenrichtlinie) ein, welche die Beschränkungen des Transitverkehrs durch Österreich auf Dauer möglich machen würde. Die Zeit drängte. Am Europäischen Rat in Kopenhagen, am 13. Dezember 2002, einigten sich die Staats- und Regierungschefs der EU-Staaten über die Erweiterung der EU um zehn neue Mitgliedstaaten am 1. Mai 2004. Für die Zustimmung Österreichs zur Erweiterung beschloss der Europäische Rat gleichzeitig, dass der Rat der EU-Verkehrsminister noch vor Jahresende 2002 eine Transitlösung für 2004 bis 2006 finden solle. Die österreichischen Forderung, das Transitprotokoll praktisch unverändert zu verlängern, war aber nicht erreicht worden, weil sich alle anderen 14 EU-Staaten dagegen aussprachen.46)

Der Kompromissvorschlag der dänischen EU-Präsidentschaft erreichte im EU-Verkehrsministerrat am 31. Dezember 2002 die qualifizierte Mehrheit, obwohl Österreich dagegen stimmte. Das Ökopunkte-Regime zur Reduktion der Abgasemissionen von Lastwagen im Transit durch Österreich sollte zwar um maximal drei Jahre bis 2006 verlängert werden, aber Fahrzeuge mit optimierten Abgaswerten sollten aus dem Punkte-Regime entlassen werden und freie Durchfahrt erhalten.47) Hingegen wurde im Plenum des Europäischen Parlaments am 13. Februar 2003 mit einer überwältigenden Mehrheit von 430 Pro- und 79 Gegenstimmen beschlossen, dass gar nur mehr Lastwagen mit dem höchsten Schadstoffausstoß bis 2006 kontingentiert werden sollten.48)

Wegen der unterschiedlichen Beschlüsse von Rat und Europäischen Parlament musste der Vermittlungsausschuss angerufen werden. Die dort Ende November 2003 gefundene Lösung entsprach wieder nicht den österreichischen Vorstellungen. Trotzdem wurde sie mit breiter Mehrheit vom Europäischen Parlament am 18. Dezember 2003 angenommen; 348 der EU-Abgeordneten stimmten für den Kompromiss, 102 votierten gegen ihn, 32 enthielten sich der Stimme.49) Am 22. Dezember 2003 beschloss dann der Rat (der Umweltminister) die mit dem Parlamentsbeschluss gleichlautende Nachfolgeregelung für das mit 31. Dezember 2003 auslaufende Transitprotokoll. Darüber wurde im Rat gar nicht mehr formell abgestimmt, obwohl der österreichische Verkehrsminister dies ausdrücklich gewünscht hatte.

So wurde die Nachfolgeregelung des zu Ende Dezember 2003 ausgelaufenen Transitprotokolls von Österreich nie implementiert; durch Befristung auf drei Jahre verlor sie Ende Dezember 2006 ihre Rechtskraft. Eine Erhöhung der LKW-Maut in Österreich um durchschnittlich vier Cent wurde im Mai 2007 hingegen von der EU-Kommission akzeptiert; sie konnte mit 1. Juli 2007 in Kraft treten.

Durch den Wegfall der Ökopunkte-Regelung Ende 2003 und der Aufhebung der LKW-Kontingente für die zehn neuen EU-Länder erhöhte sich im Jahre 2004 die Zahl der LKW-Transite allein am Brenner um 21 Prozent.50) Hingegen erlitt die Verlagerung zur Bahn einen Rückschlag.51) Eine Verbesserung der Situation am Brenner könnte durch den Bau eines etwa 55 km langen Brennerbasistunnels erreicht werden. Seit 1994 wird dem Bau des Brennerbasistunnels in der EU bei der Verwirklichung der großen transeuropäischen Transportnetze (TEN) oberste Priorität eingeräumt. Nach langen Auseinandersetzungen und der Errichtung von Erkundungsstollen wird ab 2011 am Haupttunnel gearbeitet. Er soll 2025 fertig gestellt werden.52)

 

Der freie Universitätszugang in Österreich

Mit Urteil vom 7. Juli 2005 (mitten in der Vorinskriptionszeit) stellte der Europäische Gerichtshof (EuGH) fest, dass beim Zugang zum Hochschul- und Universitätsstudium Österreich gegen den Gleichheitsgrundsatz verstößt.53) Bis zu diesem Zeitpunkt konnten etwa deutsche Studenten nur dann in Österreich studieren, wenn sie Nachweis erbrachten, dass sie in Deutschland Anspruch auf einen Studienplatz in diesem Fach hatten. Nun war diese Beschränkung weggefallen. Tausende Studenten aus dem EU-Ausland, vor allem aus Deutschland, versuchten auf österreichischen Universitäten zu inskribieren. Besonders beliebt war dabei das Medizinstudium, das in Österreich jeder Maturant (Abiturient) ohne Beschränkung beginnen konnte.

Daher beschloss der Nationalrat schon am Tag darauf eine Novelle zum Universitätsgesetz 2002. Die Universitäten wurden ermächtigt, für einen Übergangszeitraum von zwei Jahren den Zugang zu bestimmten Studien zu beschränken. Es handelte sich um Studien, die in Deutschland dem Numerus clausus bzw. sonstigen Zugangsbeschränkungen unterliegen. Damit konnte der für österreichische Studenten bisher bestehende freie Universitätszugang zu diesen Studienfächern eingeschränkt werden.54)

In Absprache mit der EU-Kommission wurde im Juni 2006 eine neue Novelle des Universitätsgesetzes 2002 beschlossen, in der auch direkte Beschränkungen ermöglicht wurden. In den Studien der Human- und Zahnmedizin bleiben seither 95 Prozent der Gesamtstudienplätze für Studienanfängern aus EU-Staaten vorbehalten, wobei jedoch 75 Prozent der jeweiligen Gesamtstudienplätze nur für Studienanfänger mit in Österreich ausgestellten Reifezeugnisse zur Verfügung stehen.55)

Gegen diese Regelung startete die EU-Kommission Ende Januar 2007 ein neues Verfahren gegen Österreich, da diese Beschränkungen für ausländische Studenten nicht EU-rechtskonform und unverhältnismäßig seien. Doch in Verhandlungen mit Österreich setzte die Kommission das angedrohte Verfahren für fünf Jahre aus (bis Mitte 2012).56) Österreich argumentierte, dass deutsche Studenten, die auf Grund knapper Studienplätze im Inland in Österreich studierten, nach Ende ihrer Ausbildung wieder in die Heimat zurückkehren würden. Somit wäre die medizinische Versorgung in Österreich langfristig gefährdet.57)

Im April 2010 befand der EuGH in der Rechtssache C-73/08, dass ein EU-Land den Zugang zu seinen medizinischen Hochschulen und Universitäten für Bürger anderer EU-Länder beschränken darf. Der diskriminierende Staat muss auf Basis „zuverlässiger, übereinstimmender und beweiskräftiger Daten“ nachweisen, dass die öffentliche Gesundheit gefährdet wäre, wenn zu viele Ausländer Medizin studieren und dann in ihre Heimat zurückkehren. Dieser Urteilsspruch zugunsten der französischsprachigen Gemeinschaft in Belgien unterstützte die in Österreich 2007 eingeführte Quotenregelung – sofern Österreich schwarz auf weiß beweisen kann, dass es künftig zu wenige Ärzte hätte, wenn zu viele Deutsche in Österreich studierten, die nach der Promotion in ihre Heimat zurückkehrten.58)

Österreich ohne Partner in der EU

Während des Kalten Krieges waren die anderen neutralen Staaten die engen Kooperationspartner Österreichs in der Europa- und Weltpolitik. Dazu zählten neben der Schweiz die nordischen Neutralen Schweden und Finnland sowie das blockfreie Jugoslawien. Die Öffnung des „Eisernen Vorhanges“ zwischen Ungarn und Österreich im Sommer 1989 sowie der daran anschließende Fall der Berliner Mauer im November 1989 änderte die geopolitische Lage Österreichs deutlich. Die ehemaligen kommunistischen Nachbarn traten alle der NATO bei. Der einzige „neutrale“ Nachbar Österreichs (sieht man vom kleinen Liechtenstein ab), die Schweiz, wurde im Gegensatz zu Österreich nicht EU-Mitglied.

Vor der EU-Erweiterung 2004 wurde spekuliert, dass vor allem der Beitritt der mittel- und osteuropäischen Staaten die Zusammenarbeitsstruktur in der EU stark verändern werde und Österreich hier neue Partner finden werde. Dem war aber nicht so, wie Grafik 2 für 2006 erkennen lässt. Die Stellung der ursprünglichen EU-15 hatte sich wenig verändert. Deutschland ist noch etwas mehr in das Zentrum gerückt und verbindet den Norden mit dem Süden (durch die Verbindung mit Frankreich) und dem Osten (durch Polen). Zwei neue Blöcke sind zu erkennen: die Baltischen Staaten und die Visegrád-Staaten.

Nur drei von den 25 EU-Staaten waren 2006 nicht enger mit anderen EU-Mitgliedern verknüpft: Irland, Slowenien und Österreich. Der Beitritt der mittel- und osteuropäischen Staaten hat also die periphere Stellung Österreichs nicht verändert. Im Gegenteil, sie scheint sich noch verstärkt zu haben. Österreich und Slowenien liegen zwar relativ nahe bei den vier Visegrád-Ländern, sind aber keine besonders wichtigen Zusammenarbeitspartner.59)

Fazit

Österreich ist eines der wirtschaftlich erfolgreichsten Länder der EU. So hat es Mitte 2012 das dritthöchste Pro-Kopf-Einkommen (berechnet nach Kaufkraftparitäten) in der EU, nach Luxemburg und den Niederlanden. Die Arbeitslosigkeit war im März 2012 in Österreich am niedrigsten von allen 27 EU-Staaten.60) Die geographische Lage, während des Kalten Krieges für die wirtschaftliche Entwicklung nicht gerade förderlich, scheint nun für das Land von großem Vorteil zu sein, denn es liegt benachbart den dynamischen Staaten Mittel- und Osteuropa. Aus historischen Gründen haben die Unternehmer die wirtschaftlichen Chancen in diesem Raum sehr früh erkannt. Durch den EU-Beitritt 1995, aber vor allem durch die EU-Erweiterung 2004 hat Österreich wirtschaftlich besonders profitiert.61)

Dennoch ist die österreichische Bevölkerung besonders EU-skeptisch. Neben Großbritannien hat es bei den Meinungsumfragen von Eurobarometer die niedrigsten positiven Werte zur EU. Dieses Paradox ist nicht leicht zu erklären. Es hängt wahrscheinlich mit den hohen Erwartungen beim Beitritt zusammen. Durch die Sparpakete der Regierung, um beim Euro von Anfang an mitzumachen, wurde gleich nach dem Beitritt die Meinung der Bevölkerung negativ beeinflusst. Die ganz haltlosen „Sanktionen“ der EU-14 im Jahr 2000 haben sicherlich auch zum schlechten Image der EU beigetragen.62)

Dazu kommen noch die Auswirkungen der Ostöffnung, die zwar für die Wirtschaft sehr positiv waren, aber etwa durch den deutlichen Anstieg der illegalen Immigration und der damit wahrscheinlich zusammenhängenden Steigerung der Kriminalität für den einzelnen Staatsbürger problematische Entwicklungen herbeiführte. Nun ist die EU nicht direkt für die Effekte der Ostöffnung verantwortlich, durch den Abbau der Grenzen im Rahmen von Schengen werden diese negativen Effekte doch der EU zugezählt.

Schließlich ist auch das politische System in Österreich für die Erklärung der EU-Skepsis heranzuziehen. Durch die lange Dauer der „Großen“ Koalition und der FPÖ-Fundamentalopposition ist eine emotionsfreie Diskussion der Vor- und Nachteile der EU-Mitgliedschaft nur schwer möglich.

 

Univ.-Doz. Dr. Paul Luif lehrt am Österreichischen Institut für Internationale Politik.

 

Fußnote

1 Dieser Artikel beruht auf einer Anzahl von Publikationen des Autors, insbesondere auf Paul Luif: Neutrale in die EG? Die westeuropäische Integration und die neutralen Staaten, Wien 1988; ders.: On the Road to Brussels: The Political Dimension of Austria’s, Finland’s and Sweden’s Accession to the European Union, Braumüller–Purdue University Press, Vienna–West Lafayette, IN 1995; ders. (Hg.): Österreich, Schweden, Finnland. Zehn Jahre Mitgliedschaft in der Europäischen Union, Wien–Köln–Weimar 2007. Der Autor schreibt auch jährlich den Beitrag zu „Österreich“ im Jahrbuch der Europäischen Union. Aus zeitgeschichtlicher Sicht siehe auch Michael Gehler: Der lange Weg nach Europa. Österreich vom Ende der Monarchie bis zur EU. Darstellung, Innsbruck u. a. 2002.

2 Die Zahlen zur Bevölkerung stammen aus Richard Bamberger/Maria Bamberger/Ernst Bruckmüller/Karl Gutkas (Hg.): Österreich-Lexikon in zwei Bänden, Neuausgabe Wien 1995, Band I, S. 116, und Band II, S. 162.

3 Deutsche Version zit. n. Stephan Verosta: Die internationale Stellung Österreichs. Eine Sammlung von Erklärungen und Verträgen aus den Jahren 1938 bis 1947, Wien 1947, S. 52 f.

4 Österreich schloss mit den vier Siegermächten des Zweiten Weltkrieges also keinen „Friedensvertrag“, denn das Land führte keinen Krieg gegen die Alliierten.

5 So in einem ausführlichen Interview: Putin exklusiv in der „Krone“: Die Neutralität ist Sache Österreichs, in: Kronen Zeitung v. 8. 2. 2001, S. 1 u. 4.

6 Florian Weiß: „Gesamtverhalten: Nicht sich in den Vordergrund stellen“, in: Michael Gehler/Rolf Steininger (Hg.): Österreich und die europäische Integration 1945–1993. Aspekte einer wechselvollen Entwicklung, Wien–Köln–Weimar 1993, S. 21–54, hier S. 51.

7 Vgl. den einflussreichen Artikel Karl Zemanek: Wirtschaftliche Neutralität, in: Juristische Blätter, 81. Jg., 10/11/1959, S. 249–251.

8 Rolf Steininger: Österreichs „Alleingang“ nach Brüssel 1963–1969, in: Michael Gehler/Rolf Steininger (Hg.): Die Neutralen und die europäische Integration 1945–1995. The Neutrals and the European Integration 1945–1995, Wien–Köln–Weimar 2000, S. 577–644, hier S. 591 f.

9 Gehler (wie Anm.1), S. 228, 231.

10 Edmund Wellenstein, zit. n. Pierre du Bois/Bettina Hurni (Hg.): L’AELE d’hier à demain – EFTA from yesterday to tomorrow, EFTA, Geneva 1987, S. 161. Wellenstein war hoher Beamter der EG-Kommission und Leiter der EG-Delegation bei den Verhandlungen mit den nichtbeitrittswilligen EFTA-Staaten 1971/72.

11 So der außenpolitische Sprecher der ÖVP, Ludwig Steiner, am 23.5.1980, siehe Robert Fitzthum: „Einen Kuß weniger für Arafat und mehr Einsatz für die österreichischen Bauern!“. Zu außenpolitischen Konzepten und Stellungnahmen der ÖVP, in: International, 4–5 (1982), S. 17–25.

12 Paul Luif: Österreich und die europäische Integration 1985–1995, in: Gehler/Steininger (wie Anm. 8), S. 680–710, hier S. 680.

13 Helmut Kramer: Österreichs Wirtschaftspolitik im Rahmen der EU, in: Heinrich Neisser/Sonja Puntscher Riekmann (Hg.): Europäisierung der österreichischen Politik. Konsequenzen der EU-Mitgliedschaft, Wien 2002, S. 267–294, hier S. 271. Ähnlich auch schon Luif 1995 (wie Anm. 1), S. 120/121 und 197.

14 Christian Schaller: Die innenpolitische EG-Diskussion seit den 80er Jahren, in: Anton Pelinka/Christian Schaller/Paul Luif: Ausweg EG? Innenpolitische Motive einer außenpolitischen Umorientierung, Wien–Köln–Graz 1994, S. 27–269, hier S. 56.

15 Waldemar Hummer/Michael Schweitzer: Österreich und die EWG. Neutralitätsrechtliche Beurteilung der Möglichkeit der Dynamisierung des Verhältnisses zur EWG, Wien 1987, S. 304.

16 So Manfred Scheich: Tabubruch. Österreichische Entscheidung für die Europäische Union, Wien 2005, S. 42.

17 Schaller (wie Anm. 14), S. 99.

18 Luif 1995 (wie Anm. 1), S. 177/178.

19 Luif 1995 (wie Anm. 1), S. 151/152.

20 Österreich in Europa. Bericht des Parteivorsitzenden an das Parteipräsidium und den Bundesparteivorstand am 3. 4. 1989. Sozialistische Partei Österreichs, Wien 1989, Manuskript.

21 Österreichische außenpolitische Dokumentation. Texte und Dokumente, Jänner 1990, S. 74 f.

22 Parteienvereinbarung zwischen SPÖ und ÖVP vom 26. Juni 1989 zur weiteren Vorgehensweise in der Integrationspolitik, in: Österreichische außenpolitische Dokumentation. Texte und Dokumente, Jänner 1990, S. 52–62, hier S. 60.

23 Scheich (wie Anm. 16), S. 58.

24 Details dazu in Luif (wie Anm. 12), S. 689 f.

25 Waldemar Hummer: Ziele, Methoden und Ergebnisse der österreichischen Integrationspolitik, in: Hans-Georg Koppensteiner (Hg.): Der Weg in den Binnenmarkt, Wien 1991, S. 27–73, hier S. 28.

26 Dieses Vorhaben wurde jedoch nicht weiter verfolgt; über die österreichische Neutralitätsklausel wurde im Rahmen der EPZ, bzw. der Nachfolgeinstitution, der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, nie diskutiert.

27 Luif (1995) (wie Anm. 1), S. 198 f.

28 Text siehe Bulletin der Europäischen Gemeinschaften, Beilage 4/92.

29 Österreichische außenpolitische Dokumentation. Texte und Dokumente, Oktober 1992, S. 23–49.

30 Die Verhandlungen mit Norwegen begannen am 5. April 1993; weil sich die Mehrheit der Norweger in einem Referendum gegen einen Beitritt aussprach, wurde Norwegen nicht Mitglied der EU.

31 Zit. n. Scheich (wie Anm. 16), S. 79.

32 Gemeinsame Erklärung (Nr. 1) zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, beigefügt der Schlussakte zur Beitrittsakte.

33 Das Protokoll wurde in den Diskussionen über den Beitrittsvertrag als ein Beweis für die Bewahrung der österreichische Identität innerhalb der EU genannt; Beispiele: Eierschwammerl/Pfifferlinge, Erdäpfel/Kartoffel, etc. 2003/2004 kam es zu einem heftigen Streit über die Verwendung des österreichischen Ausdruckes „Marmelade“, statt wie EU-rechtlich vorgesehen „Konfitüre“ (dies wurde offensichtlich im Protokoll Nr. 10 übersehen). Auf Grund eines Vorschlages des (österreichischen) Agrarkommissars Franz Fischler können Privatproduzenten und Kleinbetriebe ihr Eingekochtes als österreichische „Marmelade“ bezeichnen und müssen nicht den in Österreich unbekannten Begriff „Konfitüre“ verwenden; siehe Die Presse v. 6. 3. 2004.

34 Theo Öhlinger: Die Europäisierung der österreichischen Verfassung, in: Heinrich Neisser/Sonja Puntscher Riekmann (Hg.): Europäisierung der österreichischen Politik. Konsequenzen der EU-Mitgliedschaft, WUV-Universitätsverlag, Wien 2002, S. 81–99, hier S. 83.

35 Christian Schaller: „Ja“ oder „Nein“ zu „Europa“? Die österreichische Debatte im Vorfeld der Volksabstimmung unter besonderer Berücksichtigung von Konfliktlinien im Parteiensystem – ein Rekonstruktionsversuch, in: Anton Pelinka (Hg.): EU-Referendum. Zur Praxis direkter Demokratie in Österreich, Wien 1994, S. 49–85, hier S. 80 f.

36 Luif 1995 (wie Anm. 1), S. 331.

37 Genauere Hinweise siehe bei Luif 1988 (wie Anm. 1), S. 102/103.

38 Regierungsprogramm für die XXIII. Gesetzgebungsperiode, 11. Januar 2007.

39 Dieser Schwenk wurde in einem Brief an die Kronen Zeitung verkündet. Siehe Vorstoß von Gusenbauer und Faymann: Volksabstimmung für neuen EU-Vertrag, in: Kronen Zeitung v. 27. 6. 2008, S. 4. Er wurde mit einer großen Schlagzeile auf S. 1 angekündigt: „Kanzler Gusenbauer und SP-Chef Faymann fordern: Volksabstimmung für neuen EU-Vertrag“.

40 Regierungsprogramm für die XXIV. Gesetzgebungsperiode vom 2. Dezember 2008 mit dem Titel „Regierungsprogramm 2008–2013 Gemeinsam für Österreich“, abrufbar unter http://www.austria.gv.at/DocView.axd?CobId=32965, S. 242.

41 Thomas Prior: ESM im Parlament: „Teufelswerk“ und Österreichs Beitrag, in: Die Presse v. 5. 7. 2012.

42 Als umfassende juristische Analyse zur Thematik siehe Walter Obwexer: Die Regelung des Transitverkehrs, in: Waldemar Hummer/Walter Obwexer (Hg.): 10 Jahre EU-Mitgliedschaft Österreichs. Bilanz und Ausblick, Wien–New York 2006, S. 299–386.

43 Vgl. etwa Robert Benedikt: Tiroler Protest gegen EU-Transitwillkür, in: Die Presse v. 13. 6. 2000.

44 Doris Kraus: Brenner-Klage der EU schon unterwegs, in: Die Presse v. 30./31. 5. 1998 und Andreas Schnauder: Brenner-Maut schon 1999 ab Kufstein?, in: Die Presse v. 4. 6. 1998.

45 Verkehr in Tirol. Bericht 2003, Amt der Tiroler Landesregierung, Innsbruck, Mai 2004, S. 33.

46 Siehe Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates in Kopenhagen, 12./13. 12. 2002, Punkt 35. Zur Bewertung der Ergebnisse des Gipfels für Österreich vgl. Otmar Lahodynsky: Sensible Zonen, in: profil 52 v. 23. 12. 2002.

47 Neue EU-Regeln für den Alpentransit. Das Ökopunktesystem für Lastwagen wird verlängert, in: Neue Zürcher Zeitung v. 3. 1. 2003.

48 Reinhold Smonig: EU-Parlament räumt mit Ökopunkten auf. Mit großer Mehrheit stimmten die EU-Abgeordneten für eine Minimalvariante der Transitvertragsverlängerung bis 2006, in: Die Presse v. 13. 2. 2003. Die Diskussion im Plenum des Europäischen Parlaments wurden sehr emotional geführt, was selten vorkommt; s. „Halt die Klappe, Piefke“, in: Die Presse v. 13. 2. 2003.

49 Verkehr in Tirol (wie Anm. 46), S. 29.

50 Haig Simonian: Traffic could clog up road arteries at heart of Europe, in: Financial Times v. 22. 2. 2005.

51 Dies im Unterschied zur Schweiz, s. Tirol will Schweizer Maut-Niveau im Transit. Massiver Einbruch bei LKW-Verlagerung auf die Schiene, in: Neue Zürcher Zeitung v. 4. 12. 2004.

52 Siehe http://www.bbt-se.com/home/ [Stand: Juli 2012].

53 Rechtssache C-147/03, s. Zugang zu Universitäten in Österreich: EuGH-Urteil und Konsequenzen. Editorial, in: Zeitschrift für Europarecht (ZER) – Kurzinformation zum Recht der EU, 14. Jg., Nr. 4, August 2005, S. 90.

54 Friedrich Faulhammer: Zugang zu Universitäten und Hochschulen, in: Waldemar Hummer/Walter Obwexer (Hg.): 10 Jahre EU-Mitgliedschaft Österreichs. Bilanz und Ausblick, Wien-New York 2006, S. 478–497, hier S. 493.

55 BGBl. I Nr. 74/2006, § 124b neuer Abs. 5.

56 Das österreichische Wissenschaftsministerium meint jedoch, dass eine Beurteilung der Auswirkungen frühestens Ende 2015 möglich sei. Der erste Studienjahrgang unter den Rahmenbedingungen der Quotenregelung schließe erst ab 2012 ab. Zur plausiblen Beweisführung müssten aber zumindest auch die drei Jahre der Turnusausbildung dieses Jahrgangs bis zur Approbation abgewartet werden, Medizin-Quote: Karl fordert Verlängerung des Moratoriums – Unterstützung der Rektoren, Bundesministerium für Wissenschaft und Forschung, Presse und News v. 5. 4. 2011.

57 Medizin-Quote: EU entscheidet frühestens im Sommer, in: DiePresse.com v. 9. 5 .2012. Der starke Andrang deutscher Studierender im Medizinstudium zeigte sich etwa bei den Anmeldungen für das Wintersemester 2011: An der Meduni Wien hatten sich 5.598 Personen vorangemeldet, knapp 40 Prozent (im Vorjahr waren es 33 Prozent) der Bewerber/innen kamen aus Deutschland. An der Meduni Innsbruck hatten sich 3.048 Personen vorangemeldet, davon gar 2.096 aus Deutschland. Deutsche Studenten, welche die Aufnahmetests bestehen, können jedoch nur maximal 20 Prozent der Studienanfänger ausmachen; Medizin-Quote: Karl (wie Anm. 56).

58 Oliver Grimm:  EuGH: Quoten für ausländische Studenten erlaubt, in: Die Presse v. 14. 4. 2010.

59 In Gesprächen mit Beamten der österreichischen Ministerien wird dieses Fehlen von Zusammenarbeitspartnern weitgehend bestätigt. Deutschland spielt als großer EU-Staat in einer anderen Liga. Die mitteleuropäischen Nachbarstaaten sind Visegrád-Gruppe engagiert; Österreich ist hier nur Außenseiter.

60 Nach Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/ [Stand: Juli 2012].

61 Fritz Breuss: Österreich 15 Jahre EU-Mitglied, in: WIFO-Monatsberichte, 83. Jg., 2/2010, S. 117–136.

62 Eine Karikatur von Erklärung gibt Daniel Debomy: Do the Europeans still believe in the EU? Analysis of attitudes and expectations of EU public opinions over the past quarter century, in: Notre Europe v. Juni 2012, S. 56: “Austria gives the example of country that apparently entered the Union merrily (given the strong majority of ‘Yes’ votes to the ratification referendum) but where frustrations rapidly appeared. In caricaturing, it could be said that the Austrians joined the EU with the nostalgia of the splendours of the Hapsburg Empire, and of the relations that existed then with neighbouring nations, to find themselves with a country of less than 10 million inhabitants and lacking experience on the Community game board. Admittedly European expectations of Austria were and remain great, but they are bound to be quashed as long as this perception remains biased. Parochial tendencies are currently clear, both concerning solidarity towards the most affected Eurozone countries as well as extremely closed attitudes towards immigration. One might be tempted to think that attitudes relating to Europe will continue to waver while remaining imprinted with muted dissatisfaction.


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