Einsichten und Perspektiven. Bayerische Zeitschrift für Politik und Geschichte Landeszentrale für politische Bildungsarbeit

Globale Armut

Neue Strategien zu ihrer Bekämpfung

Von Zdenek Zofka

 

Einblick in die Lebenswelt der Menschen in Kitgum – Uganda: Kitgum ist mit seinen rund 57.000 Einwohnern der Hauptort des gleichnamigen Distriktes im Norden Ugandas, der an den Sudan angrenzt. Es ist Hauptschauplatz des Flüchtlingsdramas, das mit dem Rebellenkampf der Lord´s Resistance Army verbunden ist.
Alle Fotos: www.focuswelten.de

Die Millenniumsziele

„Jeder Mensch hat Anspruch auf eine Lebenshaltung, die seine und seiner Familie Gesundheit und Wohlbefinden, einschließlich Nahrung, Kleidung, Wohnung, ärztlicher Betreuung und der notwendigen Leistungen der sozialen Fürsorge, gewährleistet.“

Dieser Wortlaut des Art. 25, Abs. 1 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte verleiht der Forderung nach einem Leben in Würde, wie es Menschen, die in extremer Armut leben, verwehrt ist, einen Rechtsanspruch.1) Schon die UNO-Charta von 1945 verpflichtet die Mitgliedsstaaten, „den sozialen Fortschritt und einen besseren Lebensstandard in größerer Freiheit zu fördern“ (Präambel). Die Bekämpfung von Armut und Elend, um allen Menschen ein Leben in Würde und Selbstbestimmung zu ermöglichen, zählte von Anfang an zu den Kernaufgaben der Weltorganisation.

Die Millenniumsentwicklungsziele

  1. Extreme Armut und Hunger: Bis 2015 soll der Anteil der Menschen halbiert (gegenüber dem Stand von 1990)werden, die mit weniger als einem US-Dollar pro Tag (in reicheren Ländern zwei US-Dollar) überleben müssen.Der Anteil der hungernden Menschen soll ebenfalls halbiert werden.
  2. Schulbildung: Allen Kindern soll der Besuch einer Primarschule ermöglicht werden.
  3. Gleichstellung: Die Gleichstellung der Geschlechter (gender) soll gefördert werden, insbesondere bei der Primar- und Sekundarschulbildung.
  4. Kindersterblichkeit: Die Sterblichkeitsrate von Kindern unter fünf Jahren soll bis 2015 um zwei Drittel gesenkt werden.
  5. Müttersterblichkeit: Die Sterblichkeitsrate von Müttern soll bis 2015 um drei Viertel gesenkt werden.
  6. Übertragungskrankheiten: Mit Armut verbundene Krankheiten sollen konsequent bekämpft werden. Dabei soll ein besonderer Fokus auf Kinder- und Müttersterblichkeit sowie auf Immunkrankheiten gelegt werden. Die Ausbreitung vonHIV/AIDS soll bis 2015 gestoppt werden.
  7. Umwelt: Die ökologische Nachhaltigkeit soll gesichert werden, indem der Zugang Benachteiligter zu Ressourcen wie Trinkwasser, Land und Wald verbessert, die Verslumung der Städte zurückgeführt und erneuerbare Energien verstärkt undzum Nutzen der Armen eingesetzt werden.
  8. Partnerschaft: Eine globale Entwicklungspartnerschaft soll aufgebaut werden. Hierzu sollen vor allem bessere Welthandelsbedingungengeschaffen, die Entschuldung der Entwicklungsländer vorangetrieben, mehr und effektivere Entwicklungsfinanzierung bereitgestellt und eine bessere Partnerschaft mit besonders benachteiligten Ländern entwickelt werden.

 

Obgleich sich über Jahrzehnte hinweg viele UN-Konferenzen dieser Aufgabe zugewandt hatten, z.B. der Weltgipfel für soziale Entwicklung 1995, war von den Beschlüssen außer gut gemeinten Absichtserklärungen wenig geblieben. Darum nutzte UN-Generalsekretär Annan den Jahrtausendwechsel, um die Weltgemeinschaft auf einen konkreteren Aktionsplan in einem klaren Zeitrahmen festzulegen. So enthielt seine Vorlage für das Abschlussdokument des für das Jahr 2000 geplanten Weltgipfels auch die Forderung, die Zahl der in absoluter Armut lebenden Menschen solle bis zum Jahr 2015 halbiert werden.

Im September 2000 verabschiedete die Staatengemeinschaft in seltener Einmütigkeit die sog. „Millenniumserklärung“, in der die Millenniumsentwicklungsziele (Millennium Development Goals, MDGs) festgeschrieben wurden. Sie gehen von einem nicht nur rein materiell definierten Armutsbegriff aus, sondern verlangen neben der Unterstützung der Ärmsten auch einen stärkeren Schutz der Umwelt, eine grundlegende Schulbildung für alle Kinder, die Bekämpfung von HIV/Aids und anderen Krankheiten sowie die Reduzierung der Kinder- und Müttersterblichkeit (siehe Kasten 1).

Auf der Basis dieser Millenniumserklärung, die acht grundlegende Ziele formulierte, entwickelten die UN ein Jahr später einen „Kompass“ (Roadmap) zur Umsetzung dieser Willenserklärung, in dem insgesamt 18 klare Zielvorgaben die allgemein gehaltenen Ziele ergänzen. Wieder ein Jahr später, 2002, setzte die Weltgemeinschaft mit der Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung im mexikanischen Monterrey ein Zeichen, dass sie es dieses Mal mit ihren eigenen Zielvorgaben doch etwas ernster meinte, als bei früheren Anläufen.

Denn es war unschwer zu erkennen, dass sich ohne neue, zusätzliche Finanzquellen die MDGs nicht verwirklichen lassen würden. Das Ergebnis der Konferenz, der sog. „Monterrey Konsens“, unterstrich, dass die primäre Verantwortung für die Verbesserung der Lebensverhältnisse der Armen zunächst bei den Entwicklungsländern selbst liegt. Jedes Entwicklungsland sollte eine eigene Armutsbekämpfungsstrategie (Poverty Reduction Strategy, PRS) entwickeln und zu deren Umsetzung erhebliche Mittel aus dem eigenen Staatshaushalt bereitstellen.

Im Gegenzug versprachen die entwickelten Länder, ihre öffentliche Entwicklungshilfe (Official Development Aid, ODA) deutlich zu steigern sowie den hoch verschuldeten Ländern einen Teil ihrer Schulden zu erlassen, unter der Bedingung, dass sie die frei werdenden Mittel für den Kampf gegen die Armut nutzten. Die reichen Staaten bekräftigten, dass sie an dem schon 1970 aufgestellten Ziel, 0,7 Prozent ihres Bruttosozialprodukts für die Entwicklungshilfe aufzuwenden, festhielten. Die Armutsbekämpfung sollte nicht vorwiegend im Sinne umfassender sozialpolitischer Maßnahmen verstanden werden, sondern diese sollten durch die Förderung des Wirtschaftswachstums einerseits und die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung andererseits flankiert werden.

Die neue Partnerschaft zwischen Industrie- und Entwicklungsländern sollte in drei Bereichen zum Tragen kommen: Abbau der Handelshemmnisse, Schuldenerleichterung sowie Entwicklungshilfe. Die Konferenz von Monterrey unterschied dabei zwischen den Entwicklungsländern, die über eine ausreichende Infrastruktur und entsprechendes Humankapital verfügen, um ausländische Investitionen anziehen zu können (hauptsächlich Länder mit mittleren Einkommen), und denjenigen, die nach wie vor auf öffentliche Entwicklungshilfe angewiesen sind, um Infrastruktur und Humankapital aufzubauen (insbesondere die am wenigsten entwickelten Länder):

„Die öffentliche Entwicklungshilfe spielt eine wesentliche Rolle als Ergänzung anderer Quellen der Entwicklungsfinanzierung, insbesondere in den Ländern, die am wenigsten in der Lage sind, private Direktinvestitionen anzuziehen. Die öffentliche Entwicklungshilfe kann einem Land dabei helfen, in einem angemessenen zeitlichen Rahmen inländische Ressourcen in ausreichender Höhe zu mobilisieren, bei gleichzeitiger Fortentwicklung des Humankapitals sowie der Produktions- und Exportkapazitäten. Die öffentliche Entwicklungshilfe kann für die Verbesserung der Rahmenbedingungen für privatwirtschaftliche Aktivitäten entscheidend sein und so die Weichen für ein robustes Wachstum stellen. Sie ist außerdem ein wesentliches Instrument zur Förderung von Bildung, Gesundheit, Entwicklung der öffentlichen Infrastruktur, Landwirtschaft und ländlicher Entwicklung sowie zur Verbesserung der Ernährungssicherung.“2)

Ebenfalls im Jahr 2002 wurde vom Generalsekretär der Vereinten Nationen das Millenniumsprojekt ins Leben gerufen, das die Aufgabe hatte, einen Aktionsplan auszuarbeiten, der die konkreten Maßnahmen zur Umsetzung der Millenniumsziele auflisten und auch einen Finanzierungsplan beinhalten sollte. Aufgetragen wurde diese Aufgabe einem unabhängigen Beratergremium von insgesamt mehr als 250 Experten aus der ganzen Welt, das von dem amerikanischen Ökonomieprofessor Jeffrey Sachs geleitet wird, der auch als persönlicher Berater des Generalsekretärs in Sachen Millenniumsziele fungiert.

Unter dem Titel „In die Entwicklung investieren -  ein praktischer Plan zur Erreichung der Millenniums-Entwicklungsziele“ legte das Gremium im Februar 2005 seinen Bericht vor, an dem Wissenschaftler, politische Entscheidungsträger, Vertreter nichtstaatlicher Organisationen, der UNO, der Weltbank, des Internationalen Währungsfonds und der Privatwirtschaft mitgearbeitet haben.

Die Experten folgten dabei der Vorgabe des Monterrey Konsenses, dass die von den Entwicklungsländern auszuarbeitenden nationalen Strategien zur Armutsbekämpfung Grundlage des gesamten Projekts zu sein hätten. Dafür seien genaue Bedarfsabschätzungen durchzuführen, die feststellen, auf welchem Stand sich das jeweilige Land mit seinen Bemühungen gerade befindet und welche Maßnahmen erforderlich sind, um die Ziele bis zum Jahr 2015 zu erreichen.

Im Jahr 2004 begann das Projekt eine Kooperation mit ausgewählten Pilotländern (Äthiopien, Dominikanische Republik, Ghana, Jemen, Kambodscha, Kenia, Senegal und Tadschikistan), in deren Rahmen ermittelt werden sollte, wie diese Länder die Vorgaben und Fristen der Millenniums-Entwicklungsziele am besten in ihre nationalen Armutsbekämpfungsstrategien integrieren könnten. Diese „Pilotstrategien“ sollen dann als Modell für ähnliche Vorhaben in Entwicklungsländern auf der ganzen Welt herangezogen werden. Fast zeitgleich mit dem Erscheinen des Berichts des Millenniumsprojekts hat auch sein Leiter, Jeffrey Sachs, ein begleitendes Buch3) veröffentlicht, in dem die Maßnahmen, Berechnungen und auch die wirtschaftstheoretischen Grundüberlegungen ausführlich erläutert werden.

Der Optimismus, der die Teilnehmer der Millenniumskonferenz dazu veranlasste, eine Halbierung der Zahl der Armen bis zum Jahr 2015 überhaupt für möglich zu halten, ist nicht ganz unbegründet.

In den letzten zehn Jahren des zwanzigsten Jahrhunderts hat es bemerkenswerte globale Fortschritte gegeben. Laut Sachs-Bericht sind zwischen 1990 und 2002 die Lebenserwartung global von 63 auf 65 Jahre und das weltweite Durchschnittseinkommen um 21 Prozent gestiegen, die Zahl der extrem Armen um 130 Millionen zurückgegangen (trotz des anhaltenden Bevölkerungswachstums), die Kindersterblichkeit von 103 auf 88 je 1.000 Lebendgeburten gesunken, die Zahl der Menschen mit Zugang zu sauberem Trinkwasser um acht Prozent und die Zahl der Menschen mit Zugang zu verbesserten sanitären Einrichtungen um 15 Prozent gestiegen.

Dennoch stellen die Millenniumsziele nach wie vor eine große Herausforderung dar. So soll die Zahl der extrem Armen von 1,3 Millionen im Jahr 1990 auf 650 Millionen im Jahr 2015 gesenkt werden. Das Referenzjahr für die Millenniumsziele ist immer das Jahr 1990. Bei der Festlegung, wer als arm oder extrem arm einzustufen ist, wird die stark vereinfachende, aber auch leicht zu handhabende Definition der Weltbank verwendet: Menschen, die, umgerechnet in lokale Kaufkraftparität, mit weniger als zwei Dollar am Tag auskommen müssen, gelten als arm, Menschen, die mit weniger als einem Dollar am Tag auskommen müssen, werden als extrem arm einstuft.

Aufgrund verbesserter Daten wurde die Armutsgrenze im August 2008 auf 1,25 US-Dollar angepasst. Daraufhin musste die Weltbank die absolute Zahl der extrem Armen für 1990 auf 1,8 und für 2005 auf 1,4 Milliarden Menschen weltweit korrigieren. Der Trend ist jedoch der gleiche geblieben: Die weltweite Armut konnte deutlich reduziert werden. Da die Literatur zum Thema‚ globale Armut’ aber noch auf der alten Ein-Dollar-Grenze basiert, erscheint es sinnvoller, diese auch für diesen Artikel beizubehalten.

Das Milleniumsziel Nr. 1, die Halbierung des Anteils der Armen, davon ist das Millenniumsprojekt überzeugt, sei durch einen Mitteleinsatz von weniger als 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE) der reichen Länder möglich. Wie gravierend sich inzwischen die Weltlage verändert hat, verdeutlichen folgende Zahlen: Noch 1980 wäre das Ziel der Halbierung der Armen völlig unrealistisch gewesen, denn damals war die Zahl der Armen noch erheblich höher. Gleichzeitig ist das Durchschnittseinkommen der Geberländer seither drastisch angestiegen. Der Finanzbedarf für die Erreichung dieses Zieles hatte damals noch mehr als 1,6 Prozent des BNE aller Geberländer ausgemacht.4)

Inzwischen denken die Entwicklungsplaner sogar über das Jahr 2015 hinaus. So hält Jeffrey Sachs eine völlige Eliminierung der extremen Armut – nicht der Armut an sich, sondern nur der extremen Armut – bis 2025 für möglich. Dieser Optimismus ist in der Erwartung begründet, dass nicht nur viele Länder als Empfänger wegfallen werden, da sie das Ziel der Beseitigung extremer Armut bereits erreicht haben werden, sondern auch noch neue Geberländer, die inzwischen zum Lebensstandard der Industrieländer aufgeschlossen haben, hinzukommen werden.

Der Optimismus des Ökonomen basiert auf der Beobachtung, dass in vielen wirtschaftlich erfolgreichen Schwellenländern eine Art Eigendynamik zu beobachten ist: Haben sie es erst einmal geschafft, sich – mit oder ohne Hilfe der reichen Länder – aus der Armutsfalle zu befreien, dann setzt ein sich selbst tragender Prozess eines hohen Wirtschaftswachstums ein. Die Folge: Das Land wird interessant für ausländische Direktinvestitionen, neue Arbeitsplätze entstehen wegen der weltweit noch relativ niedrigen Löhne, die Exporte schnellen in die Höhe, die Kaufkraft der Bevölkerung steigt und das Land wird schrittweise in die Weltwirtschaft eingebunden.

Warum aber ist es für manche Länder so schwer, sich aus der Armutsfalle zu lösen? Für die Experten des Sachs-Teams liegt die Erklärung hierfür auf der Hand: Die Sparquote in armen Ländern ist zu niedrig, denn der größte Teil der Bevölkerung hat keine Mittel, die er auf die Seite legen könnte. Dementsprechend gibt es auch keinen Spielraum für Investitionen, auch nicht von Seiten des Staates, da auch die Staatsquote zwangsläufig nur sehr niedrig ist. In diesem Zusammenhang kommt es häufig zum Ausbruch gewalttätiger Konflikte um die knappen Ressourcen, ausländische Direktinvestitionen bleiben aus, Fachkräfte, die im Lande ausgebildet wurden, wandern ab.

Diese Sichtweise ist nicht neu, im Gegenteil, sie stellt seit den sechziger Jahren die Grundlage für die Entwicklungshilfe dar. Warum es aber trotz jahrzehntelanger Entwicklungshilfe viele Länder nicht geschafft haben, die entscheidende erste Sprosse der Leiter zu einem sich selbst tragenden Wirtschaftswachstum zu erklimmen, hat viele unterschiedliche Gründe. Es liegt zum einen an der Art der Entwicklungshilfe, die oft wenig Rücksicht auf die tatsächlichen Bedürfnisse der Entwicklungsländer genommen hat. Zum andern liegt es daran, dass ihnen von den Gebern sehr einseitige Konzepte diktiert und solche Bedingungen (sog. „Strukturanpassungsprogramme“) übergestülpt wurden, die für die Entwicklung letztlich wenig hilfreich waren. Aber selbstverständlich lag es auch nicht selten an der schlechten Regierungsführung in den Entwicklungsländern selbst, an der Korruption der Verwaltung und der Unfähigkeit, rechtstaatliche Bedingungen herzustellen, die für die Entstehung einer lebendigen Marktwirtschaft einfach unabdingbar sind.

Die wichtigsten Gründe liegen jedoch meist, davon sind die Experten der Sachs-Kommission überzeugt, in den besonderen geographischen Bedingungen: Hierzu zählen die hohen Transportkosten, die vor allen Dingen in den Binnenländern gegeben sind, die besonders schlechten agroklimatischen Verhältnisse in den Tropenländern und vor allem die – trotz aller medizinischen Fortschritte – immer noch besonders schlechten Gesundheitsbedingungen in eben diesen Ländern, vor allem die immer noch grassierende Malaria und die seit neuerer Zeit sich rasch ausbreitende HIV/Aids-Epidemie.

Generell kann man zudem sagen, dass kleine Länder schon dadurch erheblich benachteiligt sind, dass sie nur einen entsprechend kleinen Binnenmarkt haben, in dem einfach nicht genügend Kaufkraft vorhanden ist, um einen wirtschaftlichen Wachstumsprozess in Gang zu setzen.

Das Millenniumsprojekt: Maßnahmenkatalog und Finanzierung

Wo liegt nun der Schlüssel zur Befreiung dieser Länder aus der Armutsfalle? Die Experten des Millenniumsprojektes sehen hier nur eine Möglichkeit: den Kapitalbestand der betroffenen Volkswirtschaften soweit aufzustocken, dass ein selbst tragendes Wirtschaftswachstum möglich wird. Dazu bedarf es vor allem der Investitionen in das „Humankapital“, also in die Bildung und Gesundheit der Bevölkerung sowie in die Infrastruktur des Landes (Verkehrswege, Telekommunikation), die Voraussetzung für die Entstehung von Gewerbe und Handel sind.

Die Quintessenz jahrzehntelanger Erfahrung mit Entwicklungshilfe ist die, dass eine wirksame Unterstützung nur durch „Hilfe zur Selbsthilfe“ zustande kommt. Deshalb dürfen diese notwendigen öffentlichen Investitionen zur Aktivierung des Selbsthilfepotentials der Armen keineswegs nur aus dem Ausland stammen. Hier ist, wie schon der Monterrey Konsens festgelegt hat, die kräftige Mithilfe der Entwicklungsländer gefragt, die als Grundbedingung jeglicher Finanzhilfe erst einmal eine nationale Armutsbekämpfungsstrategie entwickeln müssen.

Auch der Einsatz von Eigenmitteln ist unabdingbar: Nach den Vorstellungen der Sachs-Kommission sollte der Aufwand der Entwicklungsländer für die Armutsbekämpfung bei mindestens vier Prozent des Bruttosozialprodukts der Entwicklungsländer liegen, zumindest ist diese Zielmarke für das Jahr 2015 angestrebt. In manchen extrem armen Entwicklungsländern müssen sogar erste Verwaltungskapazitäten aufgebaut werden, um die erarbeiteten Strategien auch umsetzen zu können. Die Realisierung der nationalen Strategien zur Armutsbekämpfung hat in jedem Fall für die Öffentlichkeit transparent und unter Beteiligung der Zivilgesellschaft zu geschehen.

Um jedoch so rasch wie möglich helfen zu können, schlägt die Sachs-Kommission daneben eine ganze Reihe von Sofortmaßnahmen vor, die dazu beitragen sollen, die ärgste Not rasch zu lindern. Hierzu gehören Vorschläge wie die Verteilung von mit Insektiziden präparierten Moskitonetzen, um so die Malaria einzudämmen, oder die Abschaffung sämtlicher Schulgebühren und die Einführung kostenloser Schulspeisungen, um auch in den armen Ländern eine angemessene Bildungschancen zu eröffnen. Den Bauern sollten kostenlose Düngemittel überlassen werden, um die Tragfähigkeit der Böden zu erhöhen und endlich auch im südlichen Afrika eine „Grüne Revolution“ in Gang zu setzen.

Neben diesen Sofortmaßnahmen benötigen die ärmsten Länder einen „großen Schub“ öffentlicher Investitionen; das ist der Kern des Millenniumsprojektes. Um Art und Umfang der Investitionen weltweit abschätzen zu können, haben die Experten aus den Erfahrungen in fünf Entwicklungsländern – Bangladesch, Kambodscha, Ghana, Tansania und Uganda – die Kosten hochgerechnet. Demnach ergibt sich als Schätzwert ein Bedarf von ca. 110 Dollar pro Person (mit „Person“ sind hier nicht die Einwohner des Landes gemeint, sondern nur die unmittelbar von extremer Armut betroffenen Personen).

Der Umfang des nötigen Investitionsschubes liegt damit bei etwa zehn bis 20 Prozent des Bruttonationalproduktes des betroffenen Entwicklungslandes. Diese öffentlichen Investitionen sollen zu etwa 35 Prozent in den Gesundheitssektor fließen, weitere 35 Prozent in den Hausbau und die Verbesserung der Infrastruktur (Verkehrswege, Energieverteilungsnetze, Kommunikationstechnik), 15 Prozent in den Bildungssektor, zwei Prozent in Wasserversorgung und Abwasserentsorgung, und der Rest für andere Komponenten der Grundversorgung der Armen.5)

Von den veranschlagten 110 Dollar pro Person müssten zehn Dollar von den Armen selbst aufgebracht werden, 35 Dollar durch die Regierung des Entwicklungslandes, die restlichen 65 Dollar pro Person und Jahr müssten von den „Gebern“, den reichen Industrieländern zur Verfügung gestellt werden. Als Empfänger wird hier nur an Länder mit absolutem Niedrigeinkommen gedacht, denn beispielsweise Brasilien, Chile oder Mexiko weisen zwar Regionen großer Armut auf, können aber das Leistungspaket komplett aus eigenen Haushaltsmitteln finanzieren. Auch China kann seinen Finanzbedarf weitgehend selbst decken. Nur Indien wird vom Millenniumsprojekt als Ausnahme betrachtet: Das Land bemühe sich zwar, die Finanzierungslücke zu schließen, habe jedoch einen so er-heblichen Hilfsbedarf, dass eine Fremdunterstützung – noch – unverzichtbar sei.

Für 1,1 Milliarden Menschen in extremer Not müssten demnach die Geber 72 Milliarden Dollar pro Jahr zur Verfügung stellen. Hinzu kommen jedoch noch die Kosten für länderübergreifende Maßnahmen, insbesondere für die Unterstützung von Wissenschaft und Forschung auf globaler Ebene (z. B. Impfstoffforschung etc.), soweit sie sich mit einschlägigen Problemen befassen und dabei „globale öffentliche Güter“ herstellen, aber auch die Kosten für die Sofortmaßnahmen, sowie für die Verwaltung und die Betriebskosten der Entwicklungsorganisationen selbst.

Der von den reichen Ländern zu deckende „Fehlbedarf“ beliefe sich nach den Schätzungen des Millenniumsprojektes auf 135 Milliarden Dollar, die bis 2015 sukzessive auf 159 Milliarden Dollar ansteigen sollen. Dies entspräche einem Anteil von 0,44 Prozent des jährlichen Bruttonationaleinkommens der reichen Industriestaaten bzw. 0,54 Prozent im Jahr 2015. Dennoch plädieren Sachs und seine Mitarbeiter dringend dafür, die Orientierung an den angestrebten 0,7 Prozent beizubehalten, da in dem Ansatz noch große Kostenfaktoren unberücksichtigt seien, zum Beispiel notwendig Anpassungsmaßnahmen im Gefolge des globalen Klimawandels.6)

Das Millenniumsprojekt: Probleme und Perspektiven der Realisierung

An dem geforderten „großen Schub“ („big push“) an öffentlichen Investitionen, den die Planer des Millenniumsprojektes für notwendig erachten, hat sich vor allem die Kritik am Sachs-Konzept entzündet. So fühlt sich der New Yorker Ökonom William Easterly gar in die fünfziger Jahre zurückversetzt, als die vom Millennium Projekt revitalisierten Grundkategorien „big push“, „poverty trap“ (Armutsfalle) und „take off“ die entwicklungspolitische Diskussion beherrschten.7)

Schon in den 40er Jahren war der Begriff „big push“ entstanden, quasi als Codewort für die Theorien des Ökonomen Paul Rosenstein Rodan, der mit einer kräftigen Finanzspritze die notleidenden Ökonomien Ost- und Süd-Osteuropas wieder in Gang bringen wollte und dessen Theorien auch auf die Entwicklungsländer übertragen wurden. In der Tat mag damals die Vorstellung, mehr Entwicklungshilfe führe quasi automatisch zu weniger Armut, noch in vielen Köpfen vorhanden gewesen sein.

Auch der Geschäftsführer des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik, Dirk Messner, warnt vor einer „tragischen Renaissance“ der „‚big push‘-Philosophie“. Nach seiner Meinung verbirgt sich hinter dieser Strategie eine „entwicklungspolitische Allmachtsphantasie, die davon ausgeht, dass ‚guter Wille’ in den Industrieländern (Steigerung der ODA-Investitionen) und ‚richtige’ entwicklungspolitische Strategien notwendige und hinreichende Bedingung für den Abbau der weltweiten Armut seien“.8)

Messner pflichtet Easterly bei, der zurecht darauf hingewiesen habe, dass der „Dreischritt“ des Sachs-Berichtes (poverty trap – big push – take off) nicht überzeugen könne. Liest man die statistische Analyse Easlerys jedoch, mit der er versucht, den wirtschaftstheoretischen Grundlagen der Sachs-Kommission den Boden zu entziehen, so stellt man rasch fest, dass Easterly diese Kategorien überzeichnet, ja schon a priori ad absurdum führt, in dem er „poverty trap“ als Nullwachstum definiert und „take off“ als blitzartiges Hochschnellen der Wachstumskurve.

Dabei müsste dem Leser des Buches von Sachs schon auf den ersten Seiten auffallen, dass der Autor im Zusammenhang mit dem Thema „Armutsfalle“ nie von einem Nullwachstum spricht, sondern auch bei den ärmsten Ländern Afrikas in der Langzeitperspektive ein beständiges, aber zu geringes Wachstum konstatiert. So weist er darauf hin, dass der Unterschied zwischen dem kontinuierlichen Wachstum in den USA von 1,7 Prozent zwischen 1820 und 1998 und dem jährlichen Wirtschaftswachstum der afrikanischen Staaten, das im gleichen Zeitraum bei nur 0,7 Prozent lag, zu den gravierenden Unterschieden in der Wirtschaftsentwicklung geführt hat.9)

Messner ist zuzustimmen, wenn er feststellt, mit mehr Geld allein ließen sich die Probleme der weltweiten Armut nicht lösen. Allerdings würde Sachs hier auch gar nicht widersprechen. Völlig verfehlt ist in jedem Fall der Vorwurf, das Millenniumprojekt falle mit seinem Ansatz in die fünfziger Jahre zurück und habe praktisch nichts aus der entwicklungspolitischen Diskussion der letzten Jahrzehnte gelernt. Man kann zwar nachvollziehen, dass manche Begriffe (wie „big push“) Erinnerungen an die Vorstellungen der 50er Jahre wachrufen, doch hat die Sachs-Kommission durchaus die entwicklungspolitischen Erkenntnisse und Lernfortschritte der siebziger, achtziger und neunziger Jahre aufgegriffen und verarbeitet. Das lässt sich schon daran erkennen, dass nicht über die Köpfe der Armen hinweg die Entwicklung vorangetrieben werden soll, sondern nur in enger Kooperation mit ihnen („empowerment of the poor“) und mit dem klaren Ziel, die Hilfe als Hilfe zur Selbsthilfe anzulegen.

Anderseits, auch wenn man Easterly in großen Teilen seiner Kritik nicht folgen mag, so ist eines seiner Grundmotive doch nur allzu berechtigt, nämlich die Besorgnis, durch das gigantische Millenniumsprojekt könnte die Selbstbestimmung der Armen eher beeinträchtigt als gefördert werden. So schreibt er in einem Artikel für die ‚Washington Post‘: „Die wirtschaftliche Entwicklung in Afrika wird abhängen – so wie überall und in der gesamten Geschichte der modernen Welt – vom Erfolg der Privatunternehmer, der gesellschaftlichen Akteure und der afrikanischen politischen Reformer. Er wird nicht abhängen von den Aktivitäten bevormundender, bürokratischer, nicht rechenschaftspflichtiger und schlecht informierter Außenseiter.“10)

Sowohl Easterly als auch Messner unterstellen Sachs, dass er die Bedeutung der „schlechten Regierungsführung“ für die Erfolglosigkeit der Entwicklungshilfe übersehe. Easterly sieht in seiner Studie eine enge Korrelation zwischen demokratischen Strukturen und wirtschaftlichem Erfolg. Sachs bestätigt, dass es einen solchen Zusammenhang gibt, besteht aber darauf, dass dieser leider in der Realität weitaus geringer sei als erwünscht. Zum Beleg verweist er auf die Tatsache, dass die großen erfolgreichen asiatischen Ökonomien (China, Südkorea, Vietnam) gerade zum Zeitpunkt ihres wirtschaftlichen takeoffs  nicht gerade Musterknaben demokratischer Reformen gewesen seien.

Besonders ernst zu nehmen ist jedoch der Hinweis Messners, dass die externe Hilfe zur Erreichung der Millenniumsziele bei vielen afrikanischen Eliten gar nicht willkommen sei, die es sich in ihren „Rentenökonomien“, also bei dem Genuss der Erlöse aus dem Verkauf von Rohstoffen, gemütlich gemacht hätten und gar keine gesellschaftlichen Veränderungen, die an den Abbau von sozialen und ökonomischen Privilegien mit einschlössen, anstrebten. Aber auch darauf reagierte die Sachs-Kommission, die klar empfiehlt, Entwicklungsländer mit einer korrupten oder einer böswilligen schlechten Regierungsführung a priori von der Förderung auszuschließen.11)

Wörtlich heißt es im Sachs-Bericht, dass sich für schlecht regierte Länder wie Belarus, Myanmar, Korea oder Simbabwe „wenig Argumente für umfangreiche Hilfeleistungen“ fänden, Länder mit gutwilligen Regierungen hingegen, denen jedoch die Mittel fehlen, schlagkräftige Verwaltungen aufzubauen, will Sachs auf die „Schnellspur“ setzen, also auf die Liste der Länder, die in der Mittelvorgabe bevorzugt werden sollen, – verbunden mit dem Hintergedanken, andere Länder damit unter Zugzwang zu setzen.

Als einen weiteren Schwachpunkt des Sachs-Berichtes sieht Messner dessen angebliche „umweltpolitischen Kurzsichtigkeit an“. Er beruft sich dabei auf ein 2005 veröffentlichtes Gutachten des „Wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung globale Umweltveränderung“, der eine stärkere „Interdependenz zwischen Armutsbekämpfung und Umweltwandel“ in den Feldern Klimawandel, Wassermangel, Bodendegradation und Verlust biologischer Vielfalt anmahnt. Obschon der Sachs-Bericht an mehreren Stellen das Thema Umwelt und Nachhaltigkeit aufnimmt, fehlt ihm tatsächlich eine wünschenswert konsequente Vernetzung seiner einzelnen Forderungen mit „umweltpolitischen Imperativen“.12)

Bei aller Kritik jedoch wird dem Millenniumsprojekt nicht abgesprochen, dass es das Potential zu einem „entwicklungspolitischen Befreiungsschlag“ besitzt, denn: „Erstmals in der Geschichte der internationalen Entwicklungspolitik hat die an den MDGs orientierte Armutsbekämpfung eine von allen bi- und multilateralen Akteuren mitgetragene Priorität erhalten“.13)

Die Kritik der entwicklungspolitischen Fachwelt richtet sich zwar in der Regel gegen die vorgeschlagenen Umsetzungsstrategien, aber auch die Millenniumsziele selbst werden von manchen Experten als ungenügend empfunden.14) So wird beispielsweise moniert, dass das „entwicklungspolitische Schlüsselproblem“ des Bevölkerungswachstums in den MDGs völlig ignoriert werde.15) Und auch die elementare Bedeutung des Aspekts Frieden und Friedenssicherung werde im Zielkatalog völlig ausgeblendet.16)

Diese Position wird auch von dem britischen Ökonomen Paul Collier geteilt, der für einen neuen Ansatz in der globalen Armutsbekämpfung plädiert, den wir im Folgenden vorstellen wollen.

Paul Collier: Konzentration auf die ärmsten Länder

Paul Collier, der frühere Leiter der Forschungsabteilung der Weltbank und nun Hochschullehrer für Ökonomie in Oxford, hat seine jahrzehntelangen Erfahrungen in dem neu erschienenen Buch „Die unterste Milliarde“17) zusammengefasst. Seine zentrale Botschaft: Die Weltgemeinschaft sollte ihre gesamten diesbezüglichen Anstrengungen auf die Länder der „bottom billion“ konzentrieren, denn nach seiner Meinung müssen wir „das vertraute Zahlenverhältnis auf den Kopf stellen: Insgesamt fünf Milliarden Menschen leben heute bereits im Wohlstand oder sind auf dem Weg dorthin, eine Milliarde fällt immer weiter zurück.

Natürlich gibt es nicht nur eine, sondern fast fünf Milliarden Arme auf der Welt. Nach Collier brauchen aber vier von diesen fünf Milliarden Menschen die Gelder der weltweiten Entwicklungshilfe überhaupt nicht, denn sie leben in Schwellenländern, die wirtschaftlich sehr schnell aufholen. Der „untersten Milliarde“ jedoch solle unsere volle Aufmerksamkeit gelten.

Diese Menschen leben in insgesamt 58 durchwegs kleinen Staaten, von denen fast alle in Afrika liegen. Die Kennzeichen dieser Länder:

Die durchschnittliche Lebenserwartung beträgt 50 Jahre, in den anderen Entwicklungsländern sind es 67 Jahre. Die Kindersterblichkeit liegt bei 14 Prozent, in den anderen Entwicklungsländern hingegen bei 4 Prozent. Und der Anteil der Kinder mit chronischer Mangelernährung beträgt dort 46 Prozent im Gegensatz zu 20 Prozent in den übrigen Entwicklungsländern.

Im Unterschied zu den Schwellenländern profitieren die ärmsten Länder nicht von der Globalisierung. Warum diese Länder den Anschluss an die allgemeine Wirtschaftsentwicklung nicht finden, liegt nach Collier daran, dass sie in einer oder in mehreren „Entwicklungsfallen“ stecken. Er spricht also nicht wie Sachs generell von der „Armutsfalle“, sondern ihm gelingt es, vier solcher „Entwicklungsfallen“ zu identifizieren: die Konfliktfalle, die Ressourcenfalle, die Falle der geographischen Binnenlage und die Falle der schlechten Regierungsführung.

In der „Konfliktfalle“ stecken die Länder, in denen Rebellionen und Bürgerkriege toben, die jene Ressourcen absorbieren, die für eine wirtschaftliche Entwicklung gebraucht würden. Es handelt sich um „failing states“, von denen einige – wie etwa Somalia – überhaupt keine funktionierende Zentralregierung mehr besitzen, in anderen ist die Regierungsgewalt räumlich begrenzt und deckt bei weitem nicht mehr das volle Staatsterritorium ab.

Um diesen Ländern zu helfen, plädiert Collier für militärische Interventionen – ein spätestens seit dem Irakkrieg äußerst unpopulärer Vorschlag. Doch er verweist auf ein sehr positives Beispiel, das zeigt, dass bei entsprechender Entschlossenheit dieses Mittel letztlich sehr segensreich sein kann: die britische Operation „Palliser“ in Sierra Leone im Jahr 2000. Mit tausend Soldaten konnte dort in kurzer Zeit ein Bürgerkrieg beendet werden. Dieser hätte, so schätzt Collier, das Land mindestens 64 Milliarden Dollar gekostet. Auch aus Kosten-Nutzen-Sicht war also das Eingreifen in Sierra Leone ein Erfolg, ganz abgesehen davon, dass menschliches Elend verhindert werden konnte, wie man das auch an anderen Orten wie z.B. Ruanda hätte verhindern können und müssen.

Die zweite Falle ist die Ressourcenfalle. Es wirkt paradox, dass erdöl- oder diamantreiche Länder gegenüber Ländern ohne Bodenschätze im Nachteil sein sollen. Doch gehört dies inzwischen zu den allgemeinen Erkenntnissen der Wirtschaftswissenschaft: Der leicht zugängliche Reichtum an Ressourcen und Devisen wird von Regierungen nur selten genutzt, um in eine dauerhafte wirtschaftliche Entwicklung zu investieren. Collier:

„Ressourcenrenten begünstigen die Autokratie. In den ethnisch heterogenen Gesellschaften der untersten Milliarde sind solche Autokratien der wirtschaftlichen Entwicklung zutiefst hinderlich, das hat Saddam Husseins Herrschaft im Irak deutlich gemacht.“18)

Aber auch ohne schlechte Regierungsführung können Rohstoffvorkommen die Wirtschaftsentwicklung negativ beeinflussen, denn der hohe Devisenzufluss verursacht die sog. „Holländische Krankheit“, das heißt die inländische Währung gewinnt gegenüber anderen Währungen an Wert und verringert deshalb künstlich die Wettbewerbsfähigkeit der übrigen Exportgüter des Landes19). Der Begriff wurde von Wirtschaftswissenschaftlern schon vor 30 Jahren geprägt, da dieses Phänomen angesichts der Nutzung der Erdgasvorkommen in der Nordsee und deren Auswirkung auf die holländische Wirtschaft deutlich zu beobachten war.

Zusätzlich stellt Collier in seinen empirischen Untersuchungen fest, dass rohstoffreiche Länder resistenter gegen politisch-demokratischen Druck seien, vor allem weil sie die Wähler durch eine „Politik der Patronage“ „bestechen“ könnten. Darum spiele Pressefreiheit, in Afrika insbesondere die Freiheit des Rundfunks, als wichtiger Kontrollmechanismus eine unschätzbare Rolle.

Die Binnenlage als Entwicklungsfalle ist dagegen leicht verständlich, da solche Länder bei ihren Exporten unter hohen Transportkosten zu leiden haben.  Erschwert wird die Lage der Länder ohne Zugang zum Meer, wenn sie zugleich von „schlechten Nachbarn“ umgeben sind. Diese zeigen meist wenig Interesse, einem Binnenland einen guten Transportweg zum Meer zu gewähren. Noch dramatischer wird die Situation, wenn die benachbarten Küstenländer in innere Konflikte verstrickt sind. Derartige Zustände schränken die Exportwirtschaft eines Binnenstaates ohne Eigenverschulden in empfindlicher Weise ein.

Ebenso naheliegend ist, dass eine schlechte Regierungsführung als Entwicklungsfalle wirkt, die dadurch verschärft wird, dass es sich durchwegs um kleine Länder handelt. Hierzu braucht man nur an Länder wie Simbabwe zu denken, wo Präsident Mugabe die Verantwortung für den wirtschaftlichen Kollaps trägt. Collier warnt jedoch davor, die Wirkungen einer guten Regierungsführung zu überschätzen. Diese helfe zwar, die Chancen eines Landes zu nutzen, allerdings könne sie aber keine Chancen schaffen, wo es keine gibt. 

Auch bei seinen vorgeschlagenen Lösungsansätzen bemüht sich Collier um eine differenzierte Position. So befürwortet er durchaus eine Erhöhung der Entwicklungshilfe, allerdings mit Augenmaß und bei gleichzeitigen Verbesserungen in der Organisation und der Koordination. So sei die ohne Auflagen vergebene Budgethilfe meist nicht gut verwendet worden. Dagegen hätten an klare Konditionalitäten gebundene und gut kontrollierte Projekte, sowie der Einbezug von Nichtregierungsorganisationen die Wirksamkeit der Entwicklungshilfe durchwegs erhöht.

Deutlich wendet er sich gegen die These, dass mehr Geld automatisch mehr hilft. Nach seiner Einschätzung kommt er zu dem Ergebnis, dass die Wirkung der Entwicklungshilfe der letzten 30 Jahre nur etwa ein Prozent zum Wirtschaftswachstum der untersten Milliarde beigetragen habe, was Collier trotz der vermeintlichen Geringfügigkeit als wesentlichen und wichtigen Beitrag einstuft. Wenn aber der Anteil der Entwicklungshilfe am Nationaleinkommen ein gewisses Maß übersteigt, könne sie sogar die Lage verschlechtern, vor allem, weil sie dann ähnlich wie Renteneinkommen aus natürlichen Ressourcen wirke und die „Holländische Krankheit“ hervorrufe.

Im klaren Gegensatz zu seinem Kollegen Geoffrey Sachs setzt Collier sehr viel stärker auf handelspolitische Maßnahmen als auf die, von ihm sehr zwiespältig bewertete Entwicklungshilfe. Seiner Meinung nach liegen die Chancen der ärmsten Länder im Bereich von arbeitsintensiven Manufakturen; dank des Lohngefälles könnten sie billig produzieren und exportieren. Seine Forderung: Auch die „unterste Milliarde“ der Weltbevölkerung müsse in den Welthandel integriert werden.

Dennoch ist sich der britische Ökonom der Schwierigkeiten bewusst: Wie sollen diese Länder gegen die Konkurrenz aus China und Indien bestehen? Afrika könne nur dann auf den Zug aufspringen, wenn der Westen dessen Märkte gezielt durch Einfuhrerleichterungen fördere. Collier, der sonst konsequent für freie Märkte plädiert, befürwortet in diesem Fall dann doch protektionistische Maßnahmen, da die Länder der untersten Milliarde vor den Billigwaren aus Asien geschützt werden müssten.

Collier bietet – im Unterschied zu anderen Autoren – kein Pauschalrezept zur Armutsbekämpfung an. Er ist sich bewusst, dass ausgehend von einer präzisen Diagnose der konkreten Voraussetzungen in jedem einzelnen Land nur der wohl dosierte Einsatz aller zur Verfügung stehenden Instrumente helfen kann. Detailliert untersucht er deshalb, wie sich die Instrumente Entwicklungshilfe, militärische Intervention, Internationale Gesetze/Chartas und Handelspolitik auf die vier benannten Fallen auswirken und wie sie angepasst werden müssen, um in der gegebenen Problemkonstellation Armut wirksam zu bekämpfen.

Als positives historisches Vorbild präsentiert Collier den Marshall-Plan. Die USA hätten damals nicht nur mit Geld und dem Aufbau internationaler Organisationen geholfen, sondern auch mit dem Abbau von Handelsbarrieren. Und nicht zuletzt dadurch, dass sie 40 Jahre lang mit ihren Truppen in Europa gewesen seien.

Collier hat von vielen Seiten Kritik erfahren, vor allem wegen seines Plädoyers für militärische Interventionen und wegen seiner Betonung handelspolitischer Maßnahmen. Er ließ sich von dieser allerdings wenig beeindrucken und konterte:

„Die Linke muss sich von der Selbstbestrafung des Westens und idealisierten Vorstellungen über die Entwicklungsländer verabschieden. Armut ist nicht romantisch. Die Länder der untersten Milliarde sind keine sozialistischen Pionierexperimente. Die Linke muss lernen, das Wachstum zu lieben. [...] Die Rechte muss sich von der Vorstellung verabschieden, Entwicklungshilfe sei Teil des Problems – eine Sozialhilfe an Schmarotzer und Gauner. Sie muss den Glauben ablegen, Wachstum sei immer möglich, wenn die Gesellschaften sich nur zusammenreißen würden.“20)

Doch Colliers Grundanliegen eines stärkeren Engagements für die „Bottom Billion“ dürfte auf breite Zustimmung stoßen:

„Nach meiner Überzeugung bedeutet Entwicklungspolitik, den Menschen die Hoffnung zu geben, dass ihre Kinder in einer Gesellschaft leben werden, die mit dem Rest der Welt Schritt halten kann. Nimmt man ihnen diese Hoffnung, werden die Klügeren von ihnen all ihre Kraft darauf verwenden, ihrer Gesellschaft zu entfliehen, statt sie voranzubringen…“21)

Muhammad Yunus: Mikrokredite

Bei Collier weitgehend unbeachtet blieb ein praktischer Ansatz zur Armutsbekämpfung, der in den Entwicklungsländern selbst entstanden ist, welcher auf die Mitarbeit der Armen baut und ganz ohne Hilfe ausländischer oder internationaler Geldgeber auskommt: der Mikrokredit. Als Erfinder dieser Methode gilt der aus Bangladesh stammende Ökonom Muhammad Yunus, dessen Buch „Die Armut besiegen“22) 2008 auch in Deutschland erschienen ist.

Dieser Ansatz hat international sehr viel Beachtung gefunden: 2006 erhielt Yunus den Friedensnobelpreis für seine Bemühungen um die „wirtschaftliche und soziale Entwicklung von unten“ und im August 2009 wurde er von Präsident Obama mit der „Medal of Freedom“ geehrt. Die Vereinten Nationen sehen in der Mikrofinanzierung ein wichtiges Instrument zur Erreichung der Millenniumsziele zur Reduktion von Armut. Sie haben das Jahr 2005 zum Jahr der Mikrokredite ausgerufen.

19 95 gründete die Weltbank die Consultative Group to Assist the Poor (CGAP, „Beratungsgruppe für die Unterstützung der Armen“) mit dem Ziel, 200 Millionen US-Dollar für die Vergabe von Mikrokrediten zu mobilisieren. Ein erster Höhepunkt der Entwicklung war der Microcredit Summit im Jahr 1997. Auch das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) misst dem Instrument der Mikrofinanzierung eine große Bedeutung zu. Deutschland gehört in diesem Bereich zu den weltweit führenden Gebern. Das BMZ setzt hierfür pro Jahr circa 130 Millionen Euro ein und unterstützt Mikrofinanzprogramme in 63 Ländern.

Mikrokredite (micro loans) sind Kleinstkredite von einem Euro bis – in der Regel - unter 1.000 Euro an Kleingewerbetreibende und Kleinlandwirte. Daneben gehören auch Mikroversicherungen und Mikro-Sparguthaben zur Produktpalette der Mikrofinanz-Dienstleistung. Die Kredite werden in der Regel von spezialisierten Finanzdienstleistern und nichtstaatlichen Organisationen vergeben. Die durchwegs armen Empfänger haben in der Regel keinen Zugang zu den üblichen Bankkrediten, da sie keine dinglichen Sicherheiten stellen können und der Aufwand pro Kredit den „normalen“ Banken zu hoch erscheint.

Seinen ersten Mikrokredit vergab Muhammad Yunus im Jahr 1976 an eine größere Gruppe von Korbflechterinnen in einem kleinen Dorf in Bangladesh. Diese hatten sich einen Betrag von 27 US-Dollar bei einem traditionellen Geldverleiher geliehen, der Wucherzinsen von mehr als Hundert Prozent einkassiert hatte. Von dem Geld konnten sie sich das Ausgangsmaterial für ihre Körbe kaufen, und von den Erlösen konnten sie den Kredit auf Heller und Pfennig zurückzahlen.

Nach diesen ersten positiven Erfahrungen vergab Yunus auch größere Beträge, zum Beispiel zum Kauf von Kühen, Hühnern oder Setzlingen für Reispflanzen, zum Erwerb einer Nähmaschine, einer Fahrrad-Rikscha oder einer Teebude, also durchwegs Dinge, die für den Gelderwerb eingesetzt werden. 1983 gab er seinen privaten Einzelaktionen einen professionellen Rahmen und gründete die „Grameen“-Bank (zu Deutsch: Dorfbank), die heute in mehr als 70.000 Dörfern in Bangladesch Kredite an fast sieben Millionen Arme vergibt. Insgesamt gelangten fast sieben Milliarden Dollar zur Auszahlung.

Die Rückzahlungsquote beträgt sagenhafte 98 bis 99 Prozent, obwohl von den Kunden keinerlei Sicherheiten verlangt werden. „Die meisten Banken geben Kredite nur an Leute, die schon Geld besitzen und ihnen Sicherheiten bieten können“, sagt Yunus. „Sie gehen bei jedem Kunden vorsichtshalber davon aus, dass er mit ihrem Geld durchbrennen will. Wir nehmen einfach das Gegenteil an und liegen in 98,4 Prozent der Fälle richtig. Das ist doch viel effizienter.“23)

Um die Rückzahlungsbereitschaft zu erhöhen, wird in aller Regel ein Folgekredit in Aussicht gestellt. Außerdem nutzt die Mikrokreditbank den sozialen Gruppendruck, um die Zahlungsdisziplin zu sichern: Fünf bis sechs Kreditnehmer erhalten abwechselnd einen Kredit und bürgen füreinander. Die Mikrobank prüft das Geschäftsmodell des Kreditnehmers gründlich und passt die Rückzahlungsintervalle und -raten dem Geldfluss des Klein-Unternehmens an (wöchentliche oder monatliche Rückzahlung).

97 Prozent der Kreditnehmer sind Frauen, da diese als kreditwürdiger und verlässlicher empfunden werden. Yunus: „Wir konzentrieren uns auf die Frauen, weil wir herausgefunden haben, dass es durchweg vorteilhafter ist für die Familie, wenn die Frau das Darlehen verwaltet.“24) Neben Grameen teilen auch andere Mikrokreditgeber diese Präferenz, da sie ähnliche Erfahrungen gemacht haben.

Der effektive Jahreszins für solche Mikrokredite liegt deutlich über dem klassischer Kredite, häufig über 20 Prozent jährlich. Dies wird begründet mit den höheren Kosten und der notwendigen intensiven Beratung, die Mikrokredite verursachen. Grameen verlangt zum Beispiel 20 Prozent für die Standardgeschäftskredite, für Hausbaukredite jedoch nur 6 und für Ausbildungskredite nur 5 Prozent, deren Rückzahlung zudem erst nach Abschluss der Ausbildung bzw. des Studiums fällig wird.

Seit 2003 hat Grameen ein eigenes Programm für völlig Mittellose ins Leben gerufen. Diese Menschen, die nur durch Betteln ihr Leben fristen, bekommen zinslose Kredite (durchschnittlich zehn bis fünfzehn Dollar) und unterliegen bei der Rückzahlung keinen festen Regeln. Sie werden jedoch angehalten, bei ihren Gängen von Haus zu Haus kleine Waren (Süßigkeiten, Spielzeug oder Haushaltsartikel) zu verkaufen, statt nur um Almosen zu bitten. Inzwischen nehmen fast 100.000 Bettler an diesem Programm teil, von denen ein Teil bereits völlig auf das Betteln verzichtet.

Die Geldmittel für Mikrokredite stammen einerseits aus Spareinlagen der lokalen Bevölkerung, oft aber von internationalen Kapitalgebern oder aus Spenden von Privatpersonen. Die Grameen-Bank trägt sich selbst und hat seit 1995 keine Spendengelder mehr benötigt. Sie gehört inzwischen zu 94 Prozent den Kreditnehmerinnen, die auch Anspruch auf ihren Anteil an einer fälligen Dividende hat, falls die Bank Gewinn macht und die Mittel nicht für Refinanzierung und Ausweitung gebunden sind. 2006 machte die Bank 20 Millionen Dollar Gewinn,25) woraufhin erstmals eine Dividende an die fast sieben Millionen Eigentümer ausgeschüttet werden konnte.

Die Effektivität der Mikrokredite für die Armutsbekämpfung ist in der Wissenschaft inzwischen unbestritten. Nach einer internen Studie der Grameen-Bank haben sich inzwischen fast 60 Prozent der Kreditnehmerinnen aus der Armut befreit. Für die Überwindung der Armut wurde ein Kriterienkatalog entwickelt, der u.a. folgende Bedingungen umfasst:26)

• Die Familie wohnt in einem Haus mit Blechdach, die Familienmitglieder schlafen in Betten und nicht auf dem nackten Boden.

• Es gibt sauberes Wasser aus der Leitung, zumindest aber abgekochtes oder chemisch gereinigtes Wasser.

• Es gibt eine hygienische Latrine.

• Alle Kinder der Familie besuchen die Schule.

• Die Familie kann sich dreimal täglich eine Mahlzeiten leisten.

• Die Familie besitzt genügend Kleidung.

• Alle Familienmitglieder werden medizinisch betreut.

Die möglichen Auswirkungen der 2008 beginnenden Finanz- und Wirtschaftskrise auf die weltweiten Mikrofinanzinstitutionen wurden von der Bundesregierung mit großer Besorgnis gesehen. Im Auftrag des Bundesentwicklungsministeriums beteiligt sich deshalb die KfW-Entwicklungsbank (Kreditanstalt für Wiederaufbau) mit 130 Millionen US-Dollar an einem Fonds, der im Falle von Refinanzierungsengpässen den Mikrobanken unter die Arme zu greifen soll. In einer Presseerklärung des BMZ heißt es: „Auch Mikrofinanzinstitutionen stehen in Folge der globalen Finanzkrise zunehmend unter Druck, da sich private Investoren zurückhalten und weniger Spareinlagen zufließen, so dass die Mikrofinanzinstitutionen teilweise von Zahlungsunfähigkeit bedroht sind.“27)

Der Grameen Bank jedoch konnte die Krise bislang wenig anhaben. In einem Spiegelinterview erklärt Yunus diesen Sachverhalt in seiner stets anschaulichen Sprache so: „Der grundlegende Unterschied ist, dass unser Geschäft sehr nah an der realen Wirtschaft ist. Wenn wir einen Kredit von 200 Dollar vergeben, gibt es irgendwo eine Kuh, die davon gekauft wird. Wenn wir 100 Dollar verleihen, kauft jemand davon vielleicht Hühner. Hinter dem Geld steckt also ein Gegenwert. Geldwirtschaft und Realwirtschaft müssen miteinander in Beziehung stehen. In den USA hat sich die Finanzwirtschaft gänzlich von der Realwirtschaft losgelöst. Es wurden Luftschlösser gebaut – und plötzlich stellte man fest: Diese Schlösser existieren ja gar nicht! Das war der Moment, in dem das Finanzsystem kollabierte.“28)

Die Ironie der Geschichte: Die Wirtschaftskrise hat die Mikrokredite nun auch nach New York gebracht. Im Herz des westlichen Kapitalismus wurde ein Schwesterunternehmen der Grameen-Bank gegründet und verarmte Amerikaner profitieren nun von dem, für Entwicklungsländer konzipierten Instrument. Im ersten Jahr ihres Bestehens hat Grameen- America in New York 1,5 Millionen Dollar an fast 600 Frauen mit Kleinunternehmen verliehen. Die Rückzahlungsquote beträgt auch in den USA 99 Prozent, eine Quote, von der traditionelle amerikanische Banken nur träumen können.

Die Chancen der Umsetzung der Milleniumsziele

Bangladesh, das lange Zeit als hoffnungsloser Fall galt, gehört inzwischen, nicht zuletzt wegen der Mikrokredite, zu den aufstrebenden Schwellenländern. Wie aber sieht die weltweite Lage aus? Mehr als die Hälfte der Zeit bis zur Zielmarke für die Millenniumsziele im Jahr 2015 ist verstrichen. War trotz aller Fortschritte das Erreichen der Millenniumsziele immer gefährdet, so ist nun seit 2008 eine weitere Verschärfung eingetreten: Die weltweite Wirtschaftskrise hat die bisherigen Fortschritte beim Kampf gegen die extreme Armut verlangsamt oder sogar umgekehrt.

Im jährlich erscheinenden Millenniums-Entwicklungsbericht zieht die UNO Bilanz über die jeweils erzielten Fortschritte. Der Bericht für 2009 verweist darauf, dass zwar noch keine endgültigen Daten vorliegen, aber seriösen Schätzungen der Weltbank zufolge davon auszugehen sei, dass die globale Wirtschaftskrise die bisherigen positiven Trends deutlich abgebremst, zum Stoppen gebracht oder sogar umgekehrt hat.

Einen wichtigen Erfolg, der vom Millenniums-Projekt vorgeschlagenen Sofortmaßnahmen kann der Bericht jedoch vermelden: So wurden dank der bereitgestellten Mittel in Höhe von fast zehn Mrd. US-Dollar seit 2002 deutliche Fortschritte bei der Bekämpfung von Aids, Tuberkulose und Malaria erzielt. Beispielsweise erhielten zwei Millionen mehr HIV-positive Afrikaner eine antiretrovirale Behandlung.

Allein aus Mitteln des globalen Fonds wurden 70 Millionen Moskitonetze zum Schutz vor Malaria verteilt und damit die Zahl der Malariatoten in Ländern wie Äthiopien, Ruanda und Kenia drastisch gesenkt. Dies trug dazu bei, dass die Kindersterblichkeit, die weltweit von 12,6 Millionen im Jahr 1990 auf neun Millionen 2007 gesunken ist, nun auch in den von Malaria heimgesuchten Ländern deutlich zurückgegangen ist.

Bis zum Beginn der Wirtschaftskrise gab es auch deutliche Erfolge in der Armutsbekämpfung, allerdings mit starken regionalen Unterschieden. Schätzungen der Weltbank für den Zeitraum von 1981 bis 2005 zeigen, dass die bisherigen Erfolge bei der Verringerung der Armut vor allem durch das schnelle Wirtschaftswachstum in China und Ostasien erzielt wurden. Der Anteil der Menschen, die von weniger als einem US-Dollar am Tag leben müssen, fiel in China von 60 auf 16 Prozent und in Ostasien von 56 auf 18 Prozent. Da in Asien die bevölkerungsreichsten Länder der Erde liegen, hatte dieser Erfolg auch positive Auswir-kungen auf den globalen Trend. Der Anteil der extrem Armen an der Weltbevölkerung sank nach den revidierten Zahlen von 42 Prozent auf knapp 26 Prozent.

Für die Region Afrika südlich der Sahara zeichnen die neuen Daten allerdings ein trübes Bild. Dort ist der Anteil der Armen seit 1990 um lediglich fünf Prozentpunkte auf 50 Prozent im Jahr 2005 gesunken. Zwar sind Wirtschaft und reales Pro-Kopf-Einkommen in der Region in den letzten Jahren stetig gewachsen, aber das sehr hohe Bevölkerungswachstum in der Region hat dazu geführt, dass trotz sinkenden Anteils die absolute Zahl der Armen in den vergangenen Jahren um 100 Millionen Menschen gestiegen ist. Damit wird es für die Region südlich der Sahara nahezu unmöglich, das Ziel der Armutshalbierung bis 2015 zu erreichen, wenn nicht wesentliche zusätzliche Anstrengungen erfolgen.

In der Region Südasien sank die Anzahl der extrem Armen von 51 auf 40 Prozent. Auch in Lateinamerika und der Karibik wurden Fortschritte bei der Bekämpfung der Armut gemacht. Dort sank der Anteil der extrem Armen zwischen 1990 und 2005 von 10,7 Prozent auf 8,2 Prozent. In den Transformationsländern Südosteuropas und in Zen-tralasien stieg der Anteil der Menschen, die in extremer Armut leben, zwischen 1990 und 2005 von 1,5 auf 5 Prozent, sinkt inzwischen aber wieder langsam ab.

Die Ergebnisse des Millenniums-Entwicklungsberichtes vor Augen bekräftigten die Teilnehmer des G8-Gipfels im italienischen L’Aquila den Beschluss von Gleneagles, die Hilfe für Afrika bis zum Jahr 2010 auf jährlich 50 Milliarden Dollar zu verdoppeln. Neu beschlossen wurde ein Hilfsprogramm von 20 Milliarden Dollar, das in den kommenden drei Jahren den armen Ländern helfen soll, ihre Landwirtschaft besser zu stützen und auszubauen. Gleichzeitig soll die direkte Nahrungsmittelhilfe gekürzt werden, womit die Industriestaaten bislang versuchten, ihre Überschüsse loszuwerden, was jedoch die lokalen Märkte ganz empfindlich beeinträchtigte.

Im Vorwort des Millenniums-Entwicklungsbericht 2009 mahnt UNO-Generalsekretär Ban Ki-moon die Regierungen der Industrieländer:

„Wir müssen trotz des ungünstigen wirtschaftlichen Klimas die im Jahr 2000 gegebenen Versprechen einhalten. Die internationale Gemeinschaft darf die Armen und Schwachen nicht alleine lassen. Es ist höchste Zeit, um mehr für die Millenniums-Entwicklungsziele zu tun. Mit starkem politischen Willen und ausreichenden finanziellen Mitteln bleiben die Ziele noch in Reichweite – auch in extrem armen Staaten.“29)

 

Dr. Zdenek Zofka arbeitet in der Bayerischen Landeszentrale für politische Bildungsarbeit.

 

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Internet

  • www.unmillenniumproject.org
  • www.un.org
  • www.dgvn.de
  • www.bmz.de

 

Fußnoten

1 Zit. n. Paul Sieghart, Die geltenden Menschenrechte, Kehl 1988, S. 136.

2 Millenniums-Projekt, In die Entwicklung investieren. Ein praktischer Plan zur Erreichung der Millenniums-Entwicklungsziele, (Sachs-Bericht), UNDP 2008, S. 8.

3 Jeffrey D. Sachs, Das Ende der Armut – ein ökonomisches Programm für eine gerechtere Welt, München 2005.

4 Ebd., S. 356.

5 Ebd., S. 361.

6 Ebd., S. 366.

7 William Easterly, Reliving the ’50s: the Big Push, Poverty Traps and Takeoffs in Economic Development, Center for Global Development 2005, Working Paper Nr. 65.

8 Dirk Messner, Der Bericht des „UN Millenniums-Projekts“: Wie kann die weltweite Armut halbiert werden, in: Die Friedenswarte, 80 2005, S. 273.

9 Sachs-Bericht (wie Anm. 3), S. 45.

10 Washington Post v. 12. Februar 2006.

11 Sachs-Bericht (wie Anm. 3), S. 44.

12 Messner (wie Anm. 8), S. 270.

13 Franz Nuscheler / Michèle Roth (Hg.), Die Millenniums-Entwicklungsziele. Entwicklungspolitischer Königsweg oder ein Irrweg? Ulm 2006, S. 40.

14 Ebd., S. 15 ff.

15 Ebd., S. 32.

16 Ebd., S. 24.

17 Paul Collier, Die unterste Milliarde. Warum die ärmsten Länder scheitern und was man dagegen tun kann, München 2008.

18 Ebd., S. 74.

19 Ebd., S. 59.

20 Ebd., S. 235.

21 Ebd., S. 28.

22 Muhammad Yunus, Die Armut besiegen, München 2008.

23 Der Spiegel, 33 (2008), S. 55.

24 Yunus (wie Anm. 22), S. 287.

25 Ebd., S. 80.

26 Ebd., S. 135.

27 Presse-Erklärung des BMZ v. 22.12.2008, www.bmz.de/de/presse/pm/2008/dezember/pm_20081222_128.html (Stand: Oktober 2009).

28 Interview mit Spiegel-Online v. 9.10.2008, http://www.spiegel.de/wirtschaft/ 0,1518,582929,00.html (Stand: Oktober 2009).

29 Ban Ki-moon, Presse-Erklärung vom 3. Juli 2009, http://www.unric.org/index.php. (Stand: Oktober 2009).

 


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