Volker Matthies

Krisenprävention
und Friedenskonsolidierung

Einleitung

Seit Anfang der 90er Jahre ist in der internationalen Debatte über die Neugestaltung der Sicherheits- und Friedenspolitik nach dem Kalten Krieg die alte Lebensweisheit "Vorbeugen ist besser als Heilen" wiederentdeckt worden. Spätestens seit der Propagierung der "Präventiv-Diplomatie" und der "Friedenskonsolidierung" (,post-conflict-peace-building") in der "Agenda für den Frieden" von 1992 hat der Gedanke der Vorbeugung und der Absicherung von Friedensprozessen bei internationalen Organisationen ebenso wie bei nationalen Regierungen und Nichtregierungsorganisationen politisch-rhetorische Hochkonjunktur. Auch die Entwicklungs- und Friedensforschung widmete diesen Konzepten vermehrte Aufmerksamkeit. Dies deutete auf beginnende Lernprozesse, aber auch auf neue Legitimationsbedürfnisse hin.

Ausgelöst wurden diese offensichtlich durch die Schockwirkung der Ereignisse in Jugoslawien, Somalia und Ruanda und das dortige Versagen des herkömmlichen "Krisenmanagements". Gewaltkonflikte, Staatszerfallsprozesse, Bürgerkriege, Hungersnöte, Fluchtbewegungen, "ethnische Säuberungen" und Völkermord waren trotz frühzeitiger Warnungen nicht rechtzeitig verhindert worden; selbst nach Ausbruch dieser Krisen erwiesen sich die Maßnahmen der internationalen Gemeinschaft als wenig wirksam zur Eindämmung und Beendigung der Gewaltakte und Gräueltaten. Zugleich wurden immense Summen für die reaktive Krisenbearbeitung verausgabt, etwa für teure Militäreinsätze, humanitäre Hilfe und Wiederaufbaumaßnahmen. Die Entwicklungspolitik sah sich immer mehr in der Rolle eines "Reparaturbetriebs" zur Behebung von Kriegsschäden. Langfristige Entwicklungsbemühungen wurden durch Kriegseinwirkungen zunichte gemacht, staatliche Kooperationspartner gingen bei Staatszerfallsprozessen verloren. Eine gravierende "konzeptionelle Lücke" in der Sicherheits- und Entwicklungspolitik wurde sichtbar. Diese Lücke zeigte sich besonders eindringlich auch im Zusammenhang mit den terroristischen Anschlägen vom 11. September 2001. Weithin hilflos und überrascht stand man dem Phänomen entstaatlichter und privatisierter terroristischer Gewalt gegenüber. Dennoch war deutlich erkennbar, dass bei aller Entterritorialisierung terroristischer Netzwerke deren Verwurzelungen sich bevorzugt in solchen Weltregionen fanden, wo die staatliche Ordnung weithin zerstört ist, also in chronischen Bürgerkriegsgebieten wie etwa Afghanistan (Münkler 2001). Angesichts dieses Faktums beklagte der deutsche Außenminister Fischer, dass es ein Kardinalfehler der westlichen Diplomatie in den vergangenen Jahren gewesen sei, "schwarze Löcher" der Weltpolitik zugelassen zu haben, also Länder wie Afghanistan, die aus dem internationalen Ordnungsrahmen völlig herausgefallen seien (Meng 2001). Weltregionen und Krisengesellschaften ohne nennenswerte ökonomische und strategische Bedeutung, also ohne größeren Nutzen für die westliche Welt (Conesa 2001), fielen zunehmend deren Desinteresse und Vernachlässigung anheim. Nach den terroristischen Anschlägen vom 11. September 2001 war nun jedoch ein neuer, konstruktiver Blick auf eben solche Regionen und Gesellschaften erforderlich (Debiel 2002; Kurtenbach/Mehler 2002).

Die Suche nach neuen Konzepten konstruktiver
Konfliktbearbeitung nach dem Ende des Kalten Krieges:
Krisenprävention und Friedenskonsolidierung

Auf diesem Hintergrund schienen "Prävention" und "Friedenskonsolidierung" hilfreiche Konzepte auf der Suche nach den veränderten Konfliktformen angemesseneren, effektiveren und kostengünstigeren Strategien zu sein. Zum einen sollte von nun an, wo immer möglich, durch Frühwarnung und präventives Handeln sich anbahnenden Gewaltkonflikten beizeiten vorgebeugt werden. Zum anderen sollte dort, wo Gewaltkonflikte bereits ausgebrochen waren und wieder zu Ende gingen, der anfänglich noch sehr prekäre und brüchige Friedensprozess so nachhaltig abgestützt werden, dass es nicht wieder zu einem erneuten Ausbruch von Kampfhandlungen kam. Während zuvor Nachkriegsgesellschaften nach dem Motto "Wenn nicht mehr geschossen wird, dann herrscht ja Friede" weitgehend sich selbst überlassen blieben, wurde nunmehr die Notwendigkeit eingesehen, auch nach dem Ende des Krieges bei der Kriegsfolgenbewältigung und dem Wiederaufbau kriegszerstörter und traumatisierter Gesellschaften behilf-lich zu sein.

Hinter diesen Konzepten standen durchaus nüchterne Eigeninteressen der internationalen Gemeinschaft: Durch die Verhütung von Gewaltausbrüchen und eine Stabilisierung von Nachkriegssituationen ersparte man sich womöglich neuerliche Gewaltkonflikte und humanitäre Katastrophen, und entsprechend teure militärische und humanitäre Hilfseinsätze, ganz zu schweigen von indirekten Folgewirkungen wie chronischer Instabilität, Migration, Umweltzerstörung und organisierter Kriminalität (Brown/Rosecrance 1999). Begünstigt wurde dieses aufkommende Interesse an Konfliktprävention und Friedenskonsolidierung vor allem durch zwei Faktoren: Ein neues, kooperatives "Klima" in der Weltpolitik nach dem Ende des Kalten Krieges, das die Entschärfung und Beilegung ehemaliger Stellvertreterkriege ermöglichte; und die Wiederaufwertung der Vereinten Nationen, die für eine multilaterale Konfliktbearbeitung eintraten und die Konzepte der "Prävention" und der "Friedenskonsolidierung" propagierten.

Unter dem Schock des nicht verhüteten Völkermordes in Ruanda intensivierten sich seit Mitte der 90er Jahre insbesondere die Bemühungen um eine wissenschaftlich-konzeptionelle Klärung und eine politisch-operative Umsetzung des Gedankens der Vorbeugung. Zwei bis heute in Teilen noch unverbundene Diskussionsstränge über Krisenprävention - ein sicherheitspolitischer und ein entwicklungspolitischer Diskurs - trugen und tragen zur Themensetzung und Normausbreitung in diesem Bereich bei. Gleichzeitig, aber weniger spektakulär und öffentlichkeitswirksam, widmeten sich die Vereinten Nationen intensiv der konzeptionellen Ausarbeitung und operativen Umsetzung der Friedenskonsolidierung. Sie hoben dabei allerdings hervor, dass viele der für diesen Bereich vorhergesehenen Maßnahmen auch für einen präventionspolitischen Kontext von Wert sein könnten. Seit 1997 wurden die Stimmen, die einen grundlegenden Paradigmenwechsel in der internationalen Politik, weg von der vorherrschenden reaktiven Konfliktbearbeitung hin zu einer "Kultur der Prävention" anmahnten, immer lauter. Erstmals tauchte diese Formel im Abschlußbericht der "Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflicts" auf (Carnegie Commission 1997), wurde dann nachfolgend von VN-Generalsekretär Kofi Annan ebenso aufgegriffen und propagiert (siehe Vereinte Nationen 6/1999:204), wie auch vom Präsidenten des Sicherheitsrat am 20. Juli 2000 in einer Erklärung verwendet: "Der Sicherheitsrat ... unterstreicht das vorrangige humanitäre und moralische Gebot, den Ausbruch und die Eskalation von Konflikten zu verhüten, sowie die damit verbundenen wirtschaftlichen Vorteile. Er betont in diesem Zusammenhang die Notwendigkeit, eine Kultur der Prävention zu schaffen. Der Rat bekräftigt seine Überzeugung, dass Frühwarnung, präventive Diplomatie, vorbeugende Einsätze, vorbeugende Abrüstung und die Friedenskonsolidierung in der Konfliktfolgezeit miteinander verflochtene und einander ergänzende Bestandteile einer umfassenden Konfliktverhütungsstrategie sind. Der Rat betont, dass er auch weiterhin entschlossen ist, sich mit der Verhütung von bewaffneten Konflikten in allen Regionen der Welt zu befassen" (zit. nach Vereinte Nationen 1/2001:34).

Von deutscher Seite aus plädierte Außenminister Fischer in seiner Rede vor der VN-Generalversammlung im Herbst 1999 für eine "Kultur der Prävention" (Fischer 1999:170). Bundespräsident Johannes Rau bezeichnete am 6. Januar 2000 in einer Rede im Hamburger Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik die "Kultur der Prävention" als "Gegenentwurf zur Kriegsmaschinerie vergangener Jahrhunderte" (Bulletin/Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 4/2000:21-24). Der renommierte Professor für internationale Beziehungen und Friedensforschung, Ernst-Otto Czempiel, hält Vorbeugung für die einzig richtige Sicherheitspolitik im 21. Jahrhundert: "Sie beseitigt die Strukturen, in denen der Krieg siedelt, statt sich auf ihn vorzubereiten und ihn dadurch oftmals erst herbeizuführen. Das Ziel jeden Fortschritts ist die Vorbeugung. ... Die Sicherheitspolitik muss für die "Kultur der Vorbeugung' erst geöffnet werden. ... Dieser Paradigmenwechsel ist überfällig" (Czempiel 2000:160; Czempiel 2001:17).

Wie bereits angedeutet, wurden Krisenprävention und Friedenskonsolidierung in der konzeptionellen Debatte als eng miteinander zusammenhängende Problemfelder und Handlungsbereiche der internationalen Gemeinschaft angesehen. Die "Agenda für den Frieden" von 1992 stellt die Präventive Diplomatie und die Friedenskonsolidierung zusammen mit der Friedensschaffung und Friedenssicherung in einen unauflöslichen Gesamtzusammenhang konstruktiver Konfliktbearbeitung in verschiedenen Phasen der Konfliktdynamik: "Betrachtet man die gesamte Bandbreite der Friedensbemühungen, so sollte das Konzept der Friedenskonsolidierung ... als Gegenstück der vorbeugenden Diplomatie gesehen werden, die bestrebt ist, den Zusammenbruch des Friedenszustandes zu vermeiden. Wenn ein Konflikt ausbricht, kommen die Bemühungen zur Friedensschaffung und Friedenssicherung ins Spiel, die einander gegenseitig ergänzen. Haben diese einmal ihr Ziel erreicht, können nur nachhaltige, kooperative Anstrengungen zur Bewältigung der zugrundeliegenden wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und humanitären Probleme dem erzielten Frieden eine dauerhafte Grundlage verschaffen. Durch die vorbeugende Diplomatie soll eine Krise vermieden, durch die Friedenskonsolidierung in der Konfliktfolgezeit ihr Wiederaufleben verhütet werden" (Agenda für den Frieden 1992:50-51).

In den folgenden Jahren bildete sich in der internationalen Diskussion ein sehr weit gefasstes, dynamisches Verständnis von Prävention heraus, das vorbeugende Maßnahmen sowohl vor dem Ausbruch von Gewalt als auch während der gewaltsamen Austragungsphase und sogar noch nach dem Ende der Auseinandersetzungen vorsieht. Prävention wird hier also auf einem Kontinuum von Eskalations- und Deeskalationsprozessen angesetzt und schließt die Phase der Nachkriegszeit und das Projekt der post-konfliktiven Friedenskonsolidierung mit ein. In diesem Sinne könnte man dann diese als "Tertiärprävention" oder als "nachholende Prävention" bezeichnen, deren wesentliches Ziel ist, das Wiederaufleben von Gewalthandlungen zu verhüten. Gleichwohl erscheint es in der Phase der Friedenskonsolidierung etwas fragwürdig, von "Prävention" zu sprechen, denn eigentlich hätten genuine Präventionsbemühungen ja den vorausgehenden Gewaltaustrag verhüten und damit auch die nachsorgende Konfliktbearbeitung überflüssig machen sollen.

In neueren Studien zur konstruktiven Konfliktbearbeitung wird immer häufiger sowohl der Begriff der Krisenprävention als auch der Begriff der post-konfliktiven Friedenskonsolidierung aufgegeben und durch den überwölbenden Terminus des "Peace Building" ersetzt. Dieser bezeichnet den systematischen, gezielten und langfristig orientierten Prozess zur Bearbeitung der tieferen Ursachen von Gewaltkonflikten und zum Aufbau von Rahmenbedingungen, Institutionen und Normen strukturell friedensfähiger Gesellschaften. Dieser Prozess lasse sich, so wird argumentiert, nicht strikt auf eine einzelne Phase im Konfliktverlauf begrenzen, da in der Realität von Konflikten kein linearer Verlauf erkennbar und daher keine klare Unterscheidung zwischen prä- und post-konfliktiven Situationen möglich sei, insbesondere nicht bei endemischer Gewaltträchtigkeit. Zudem ließen sich auch die Instrumente und Methoden des Peace Building prinzipiell in allen Phasen des Konfliktverlaufs anwenden. Begünstigt wird die Verwendung des Begriffs "Peace Building" dadurch, dass er bereits in der Formel des "post conflict peace building" enthalten ist, und dass in der Präventionsdebatte die sogenannte ursachen- oder strukturorientierte Prävention oftmals mit "Peace Building" gleichgesetzt wird.

Krisenprävention: Gewaltvorbeugung, Kriegsverhütung und Peace Building

Zum Stand der konzeptionellen Debatte

Der hohen (rhetorischen) Wertschätzung der Prävention entspricht leider nicht die Klarheit der hiermit verbundenen Begrifflichkeit. Vielmehr gibt es eine geradezu babylonische Sprachverwirrung. Da ist in Politik und Wissenschaft die Rede von "Konfliktprävention", "Gewaltprävention", "Krisenprävention" oder auch von "Präventivdiplo-matie". Während im angelsächsischen Bereich der Begriff "conflict prevention" vorherrscht, scheint sich im deutschen Sprachgebrauch der Begriff "Krisenprävention" durchzusetzten. Eine Standardisierung der Terminologie erscheint dennoch in absehbarer Zeit kaum möglich. An der Verbindung von "Konflikt und Prävention" monieren Kritiker zu Recht, dass es ja nicht darum geht, soziale Konflikte als solche zu verhüten, also "Konflikt-Vermeidung" zu betreiben. Betrachtet man Konflikte als ein notwendiges und unausweichliches Element gesellschaftlicher Entwicklung, so wird nur die Gewaltförmigkeit des Konfliktaustrags als unerwünscht angesehen. Insofern bevorzugen manche Autoren den präziseren Begriff der "Gewaltprävention". Auch im angelsächsischen Bereich wird häufig deutlich gemacht, dass es sich bei der Konfliktprävention nur um die Vermeidung gewalttätiger oder bewaffneter Konflikte (,violent" oder "armed conflicts") handeln soll. Gesellschaftlicher Wandel, gerade auch durch Konflikte, ist also durchaus erwünscht, allerdings im Sinne eines "friedlichen Wandels", bei dem nach Möglichkeit Gewalttätigkeit, Blutvergießen und Zerstörung zu vermeiden sind. Prävention will also nicht nur direkte, physische oder personale Gewalt beim Austrag von Konflikten verhindern, sondern zugleich auch einen friedlichen Wandel gesellschaftlicher Gewaltstrukturen herbeiführen, also zur Transformation gewaltträchtiger Verhältnisse im Sinne von Friedensförderung (,peace building") beitragen.

Ausgehend von idealtypischen Verlaufsformen gewaltträchtiger Konflikte hat sich international - wie bereits skizziert - ein sehr weit gefasstes, dynamisches Verständnis von Prävention herausgebildet. In vielerlei differenzierenden Varianten findet sich ein grobes Ablaufschema von drei Phasen. Diesen Phasen werden je spezifische Zielsetzungen von Präventionsbemühungen zugeordnet: Im Verständnis der "Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflicts" (Carnegie Commission 1997) handelt es sich dabei erstens um die Verhinderung des Entstehens gewalttätiger Konflikte überhaupt; zweitens um die Verhinderung einer horizontalen und vertikalen Eskalation bereits existenter Gewaltkonflikte und drittens um die Verhinderung des Wiederausbruchs bereits beendeter Gewalthandlungen. Im entsprechenden Zeitablauf ließe sich auch von Maßnahmen "früher Prävention", "später Prävention" (oder auch "last minute prevention") und "postkonfliktiver" oder "nachsorgender Prävention" sprechen. In Anlehnung an die Terminologie der Präventivmedizin und Kriminalitätsprävention könnte man die präventionspolitischen Bemühungen in den drei Phasen auch als Primär-, Sekundär- und Tertiärprävention bezeichnen.

Für das hier skizzierte weitgefasste, dynamische Verständnis von Prävention sprechen durchaus gute Gründe. Vor allem wird angeführt, dass die Dynamik realer Konflikt- und Krisenprozesse eine allzu strikte Eingrenzung des Präventionsbegriffs auf eine Phase vor dem gewaltsamen Konfliktaustrag nicht zulasse. Vielmehr handele es sich in der Regel um langfristige Kreislaufbewegungen, bei denen "Vorsorge" und "Nachsorge" nicht klar voneinander zu unterscheiden seien. Zweifellos lässt sich Friedenskonsolidierung durchaus als ein integraler Bestandteil von Prävention verstehen, nämlich als "nachsorgende" oder "nachholende" (Tertiär-)Prävention. Sie steht zunächst in einem engen sachlichen und zeitlichen Zusammenhang mit dem vorangegangenen Gewaltkonflikt. Doch in dem Maße, in dem sich die Aktivitäten der Friedenskonsolidierung sachlich und zeitlich von dem vorangegangenen Konflikt lösen, kann sie schon wieder, ganz im Sinne des Kreislaufgedankens, den Charakter einer neuerlichen Primärprävention annehmen, da "Nachkriegszeiten" auch schon immer potentielle neue "Vorkriegszeiten" sein können. Bemühungen der Friedenskonsolidierung haben eine enorme präventive Bedeutung im Hinblick auf ein mögliches Wiederaufflammen des vorangegangenen Konflikts, doch hätte dieser selbst durch genuine Präventionsmaßnahmen eigentlich verhindert werden sollen. So liegt es nahe, zwischen einer Prävention im engeren Sinne (=Primär- und Sekundärprävention) und einer Prävention im weiteren Sinne (=einschließlich der Friedenskonsolidierung als Tertiärprävention) zu unterscheiden.

Schaubild 1: "Der Präventions-Zyklus"

 

 

Jedes Bemühen um die Konzipierung von Strategien für vorbeugendes Handeln muss seinen Ausgang von der Einsicht in die Genese und Ursachen von Gewaltkonflikten nehmen. Denn nur wenn es eine fundierte und realistische Vorstellung von den tieferen Wurzeln, Nährböden und Hintergrundbedingungen gewaltträchtiger Gesellschaftsentwicklung gibt, lassen sich angemessene, praxisorientierte strategische Stoßrichtungen und operative Ansatzpunkte für ein Erfolg versprechendes präventives Vorgehen identifizieren. Bei einem solchen Versuch der Klärung des Zusammenhangs von Kausalität und Prävention gibt es allerdings noch erhebliche Unklarheiten und Wissenslücken. Mittlerweile ist es in der Präventionsforschung jedoch üblich geworden, zwischen verschiedenen Kategorien von Ursachenfaktoren zu unterscheiden. Zur Bezeichnung der tieferen Wurzeln und Nährböden von Gewaltkonflikten wird der Begriff der "Strukturfaktoren" (auch: "Systemische Faktoren"; "root causes", "background factors") verwendet. Strukturfaktoren deuten auf das Vorhandensein von Konflikt- und Gewaltpoten-zialen hin. Der tatsächliche Ausbruch von Gewalt wird aber erst durch das Wirksamwerden von "Prozessfaktoren" (auch: "aggravating factors"; "accelerators") bestimmt, die auf Antriebe und Rahmenbedingungen des Eskalationsprozesse befördernden Handelns gewaltbereiter Akteure verweisen. Schließlich wird häufig noch zusätzlich die Kategorie der "Auslösefaktoren" (,triggering factors", "triggers") verwendet, um un-mittelbar Gewaltprozesse auslösende Ereignisse und Entwicklungen zu bezeichnen.

Ausgehend von dieser Einsicht in die allgemeinen Ursachen von Gewaltkonflikten werden nun immer wieder - in verschiedenen Varianten und Bezeichnungen - zwei grundlegende strategische Stoßrichtungen für präventives Handeln vorgeschlagen: Zum einen die sogenannte "Strukturorientierte Prävention" (auch: "structural prevention"; "deep prevention"; "peace building"), die an den tieferliegenden Ursachen, Nährböden und Strukturen gewaltträchtiger gesellschaftlicher Verhältnisse und Entwicklungen ansetzen will; und zum anderen die sogenannte "Prozeßorientierte Prävention" (auch: "operational prevention"; "light prevention"; "direct prevention"), der es eher um die friedenspolitische Beeinflussung des Verhaltens gewaltbereiter Akteure und die Blockierung bzw. Umkehrung gewaltträchtiger Eskalationsprozesse in einem bereits zugespitzten Konflikt geht. In Anlehnung an die Präventionsmethoden in der Kriminalistik könnte man in der strukturorientierten Prävention auch eine Art von "Generalprävention" und in der prozessorientierten Prävention eine Art von "Spezialprävention" sehen.

Schaubild 2: Das Grundkonzept von Prävention

 

Die erstere zielt weltweit auf eine stetige Verbesserung allgemeiner friedensförderlicher Rahmenbedingungen und ist Gegenstand einer breit gefächerten globalen Struktur-, Entwicklungs- und Friedenspolitik. Die letztere hingegen will in räumlich und zeitlich klar identifizierten, konkreten und spezifischen Krisenlagen der absehbaren Eskalation von Gewalt vorbeugen, notfalls im letzten Moment, und gewaltbereite Akteure zu einem friedfertigen Verhalten bewegen. Der strukturorientierten Prävention geht es letztlich um den langfristigen Aufbau friedensfähiger Strukturen in und zwischen einzelnen Gesellschaften und im Weltmaßstab (daher auch der Begriff des "peace building"). Diese Zielvorstellung wird im präventionspolitischen Diskurs der Europäischen Union und der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung auf den Begriff der "Strukturellen Stabilität" gebracht: Diese wird als ein Zustand verstanden, der in sich nachhaltige Wirtschaftentwicklung, Wahrung der Menschenrechte, funktionsfähige politische Strukturen, geordnete soziale Verhältnisse und gesunde Umwelt vereint und der einen Wandel unter Vermeidung gewaltsamer Konflikte herbeizuführen im Stande ist. Vor allem die Entwicklungspolitik orientiert sich an dem Zielmodell "struktureller Stabilität". Sie will zum einen zum Abbau langfristig relevanter Krisenursachen beitragen und zum anderen die gesellschaftspolitischen Mechanismen friedlicher Konfliktbearbeitung stärken. Als Beiträge zur Reduzierung struktureller Krisenursachen gelten die Armutsminderung, der Abbau sozialer Ungleichheit, der Ausbau des Zugangs zu Ressourcen, die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und eine aktive Bevölkerungspolitik. Zur Stärkung der sozialen und politischen Stabilität von Krisengesellschaften sollen vor allem die Förderung demokratischer Strukturen und der Zivilgesellschaft sowie der Ausbau von Rechtsstaatlichkeit und eine Reform des Sicherheitssektors betrieben werden.

Kritisiert wird allerdings häufig die allzu große thematische Breite und der allzu weite Zeithorizont des Konzepts der strukturorientierten Prävention. Demgegenüber ist das Ziel der prozessorientierten Prävention eher die kurz- bis mittelfristige Verhinderung, Begrenzung und Deeskalation akuter bzw. manifester Gewaltprozesse. Durch gezieltes, systematisches Einwirken auf gewaltbereite Akteure und eskalationsdynamische Faktoren, beispielsweise durch präventive Diplomatie, Mediationsbemühungen, positive Anreize, vertrauensbildende Maßnahmen, Hilfe bei der Suche nach Kompromisslösungen, gegebenenfalls jedoch auch durch negative Sanktionsandrohungen, soll der Entfesselung eigendynamischer Gewalt vorgebeugt werden. Ungeachtet der unterschiedlichen Fristigkeiten, Zielsetzungen und Maßnahmen dieser zwei grundlegenden Stoßrichtungen von Prävention sind sie im Rahmen einer ganzheitlichen Vorgehensweise als Doppelstrategie zu betreiben. Dabei kommt es allerdings darauf an, stärker als bisher die Schnittstellenbereiche, Konvergenzen und Komplementaritäten beider Ansätze zu identifizieren und zu erörtern, um daraus eine möglichst abgestimmte und kohärente Gesamtstrategie präventiven Handelns abzuleiten.

Probleme der operativen Umsetzung

Als Hauptproblem von Präventionspolitik gilt inzwischen die - plakativ so genannte - "Lücke" zwischen erfolgender Frühwarnung und ausbleibendem vorbeugenden Handeln. Eine solche Lücke war in den 90er Jahren beispielsweise in den Krisenfällen Ruanda, Kosovo und Ost-Timor zu beobachten, wo mögliche Präventionschancen nicht oder nicht ausreichend genutzt wurden. Die Debatte über das "Lücken"-Problem bezieht sich wesentlich auf den Bereich der kurz- bis mittelfristigen prozessorientierten Prävention staatlicher Akteure. Das Phänomen der Lücke wird in der Regel auf zweierlei Weise erklärt: Zum einen als Resultat von Kommunikationsproblemen zwischen Frühwarnern und bürokratisch-politischen Entscheidungsträgern, zum anderen als Resultat des Mangels an politischem Willen zum präventiven Handeln. Übereinstimmend verweisen einschlägige Studien auf vielfältige psychologische, politische und bürokratische Barrieren, die in ihrer geballten Wirkung die Lücke konstituieren (siehe u.a. Davies/Gurr 1998; Walraven 1998). Der Frühwarnung wird vorgeworfen, zu wenig die Kontextbedingungen der politischen Praxis zu berücksichtigen, und dieser zu wenig politiktaugliche, operativ praktikable Analysen und Handlungsoptionen vorzulegen. Dies führe zu Akzeptanzproblemen auf Seiten politischer Entscheidungsträger. Um diese Probleme zu überwinden, müssten Frühwarnung und präventives Handeln stärker als bisher in einen organischen Gesamtzusammenhang gebracht werden.

Die zweite Erklärung des Phänomens der Lücke verweist auf den Mangel an politischem Willen zur Prävention, der wiederum wesentlich aus mangelnden Interessen staatlicher Akteure resultiere. Dieser Einschätzung zufolge muss präventives Handeln oder Nichthandeln in den Kontext herkömmlicher Macht- und Interessenpolitik eingeordnet und von der Wahrnehmung und Definition vitaler nationaler Eigeninteressen abhängig gemacht werden. Die Lücke tritt offensichtlich dann auf, wenn es keine eindeutige Definition von Interessen gibt, wenn uneinheitliche, widersprüchliche Lagebeurteilungen vorliegen, keine klare Kosten-Nutzen-Relation erkennbar ist und andere, prioritäre Krisenfälle die politische Agenda bestimmen. Ferner fehlt im Vorfeld von manifesten Krisen meist entweder der innenpolitische Druck von Seiten der Medien und der Öffentlichkeit, weil es sich ja noch um ein "Nicht-Ereignis" handelt, oder es ist kein sichtbares Leid erkennbar, so dass kein "CNN-Effekt" wirksam wird. Zur Reduzierung der Lücke bedarf es auf politisch-staatlicher Ebene daher der hochrangigen und eindeutigen Entscheidung, in die Vorbeugung zu investieren, und diese als ein wesentliches Element eines neu definierten, aufgeklärten nationalen (Eigen-)Interesses zu begreifen. Um in diesem Sinne öffentlichen Druck auszuüben, muss durch frühzeitige kritische Information, mediale Mobilisierung und beharrliche Lobbyarbeit eine breite Politisierung des Präventionsanliegens betrieben werden.

Doch der amerikanische Präventionsforscher Michael S. Lund hält die Bedeutung eines Mangels an politischem Willen als Grund für die Lücke für übertrieben. Weitaus relevanter erscheint ihm oft der Mangel an realistischen Handlungsperspektiven, also die Ratlosigkeit und Unsicherheit der Politiker im Hinblick auf eine angemessene Vorgehensweise und einen effektiven Mitteleinsatz. Nicht nur das "Nicht-Handeln" der Politik ist für ihn ein Problem, sondern häufiger noch deren "ineffektives Handeln" (Lund 2000a und b). Da eine systematische Evaluierung präventiven Handelns bislang erst in Ansätzen stattgefunden hat, fehlt es an profundem Wissen über die Tauglichkeit von Verfahren, ebenso wie über die Wirksamkeit von Instrumenten und die allgemeinen Erfolgsbedingungen von Präventionspolitik. Daher wird vorgeschlagen, durch eine Zusammenführung von systematischen, komparativen wissenschaftlichen Studien mit praktischem politischen Erfahrungswissen zu einer besseren Einschätzung von Methoden und Instrumenten präventiven Handelns zu gelangen. Eine solche Wirkungsforschung (,conflict impact assessment") steht jedoch methodologisch noch am Anfang. Nach längerer Vernachlässigung der Frage nach den Erfolgsbedingungen von Krisenprävention hat die Präventionsforschung mittlerweile damit begonnen, systematisch nach den Schlüsselfaktoren zu suchen, die für den Erfolg oder Misserfolg von Präventionsbemühungen verantwortlich sind. Durch die komparative Auswertung von detaillierten empirischen Fallstudien sollen in einem kumulativen Forschungsprozess weiterhin fundierte Erkenntnisse über die Erfolgsbedingungen prozessorientierter Prävention gewonnen werden (Lund 2000b; Jentleson 2000; Matthies 2000:111ff).

Als ein weiteres Problem der operativen Umsetzung von Konflikt-Prävention wird die oftmals fehlende Kohärenz diverser Akteure und Politikfelder angesehen. Konzeptionell besteht ein großer Konsens darüber, dass ein Erfolg der Präventionsbemühungen von der engen Abstimmung und Zusammenarbeit der Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik abhängt. Krisenprävention wird daher in der Regel als eine überwölbende Gemeinschaftsaufgabe oder Querschnittsaufgabe aller Ressorts, Politikbereiche und Akteure verstanden. In einer strategischen Partnerschaft sollen nationale Regierungen, internationale Organisationen und Nichtregierungsorganisationen arbeitsteilig miteinander kooperieren, um Synergieeffekte zu erzielen. In der Realität bestehen jedoch noch erhebliche Defizite an präventionspolitisch relevanter Kohärenz und Kooperation: Kaum abgestimmte Vorgehensweisen, umstrittene Verantwortlich- und Zuständigkeiten, bürokratische Eifersüchteleien, institutionelle Rivalitäten, die Vergeudung kostbarer Zeit und knapper Ressourcen. Im Bereich der Entwicklungspolitik ist die Koordinationsproblematik vor Ort noch weithin ungelöst. Das Verhalten der verschiedenen Geberstaaten ist geprägt durch "die Bandbreite (legitimer) Unterschiede in der Bewertung der Krise, der Fähigkeit der Partnerregierung, diese zu überwinden oder in der Identifikation der Konfliktursachen selbst. Auch die Ziele der jeweiligen Politik können stark variieren." (Mehler/Ribaux 2000:155). So geht es bei der Koordination auf dieser Ebene meist eher um eine Abstimmung abstrakter Grundsätze und um den Austausch von Informationen und Analysewerkzeugen (Leonhardt 2000) als um eine kohärente Politik vor Ort (Klingebiel 2001).

Friedenskonsolidierung: Kriegsfolgenbewältigung,
Gewaltvorbeugung und Peace Building

Zum Stand der konzeptionellen Debatte

Seit dem Ende des Kalten Krieges unternahm die internationale Gemeinschaft verstärkt Bemühungen, die Situation nach dem Ende langer (Bürger-)Kriege von einem zunächst meist noch brüchigen Waffenstillstand in einen stabileren Friedensprozess zu überführen (Lake 1990). In ihrer "Agenda für den Frieden" von 1992 definierten die Vereinten Nationen diese Aufgabe als eine neuartige friedenspolitische Herausforderung. Die Bewältigung von Kriegsfolgen und die Absicherung von Friedensprozessen wurde mit der Kategorie der "Friedenskonsolidierung" (,post-conflict-peace-building") auf den Begriff gebracht. Diese gilt im Kontext der "Agenda" gleichsam als der krönende Abschluss eines komplexen Prozesses der Friedensstiftung. Denn "nur nachhaltige, kooperative Anstrengungen zur Bewältigung der zugrundeliegenden wirtschaft-lichen, sozialen, kulturellen und humanitären Probleme" können "dem erzielten Frieden eine dauerhafte Grundlage verschaffen." Friedenskonsolidierung wird definiert als ein Bündel von "Maßnahmen zur Bestimmung und Förderung von Strukturen, die geeignet sind, den Frieden zu festigen und zu konsolidieren, um das Wiederaufleben des Konfliktes zu verhindern" (Agenda für den Frieden 1992:30). Im einzelnen werden u.a. folgende Maßnahmen genannt: Die Entwaffnung der Streitparteien, die Wiederherstellung der Ordnung, die Vertrauensbildung, die Repatriierung von Flüchtlingen, die Neuformierung von Sicherheitskräften, die Überwachung von Wahlen, die Unterstützung beim Schutz der Menschenrechte, die Bildung neuer Institutionen und die Förderung von demokratischer Beteiligung (ebda.:49).

In den nachfolgenden Jahren widmeten sich die Vereinten Nationen intensiv der weiteren konzeptionellen Ausarbeitung und operativen Umsetzung der Friedenskonsolidierung: U.a. Ergänzung zur "Agenda" von 1995; ein "Inventar" der VN-Aktivitäten von 1996; der "Brahimi"-Bericht von 1999 zum Zusammenhang von peacebuilding und peacekeeping im Sinne komplexer "Friedens-Missionen". In den 90er Jahren bildete sich in der politischen Praxis der meist von den Vereinten Nationen betriebenen Friedenskonsolidierung (u.a. in Kambodscha, Mosambik) ein Standardprogramm heraus, dessen Kernelemente die militärische Demobilisierung und die Abhaltung demokratischer Wahlen waren (Miall et. al. 1999:186ff). Kritisch begleitet und evaluiert wurden einige dieser Bemühungen durch ein praxisorientiertes Forschungsprogramm des VN-Instituts für Soziale Entwicklung (UNRISD) in Genf, das sogenannte "War-Torn Societies Project" von 1994 bis 1998, das seit 1999 von dem "War-Torn Societies Transition Programme" abgelöst wurde (Weiss-Fagen 1995; Stiefel 1999). Besonders engagiert beteiligte sich auch die Weltbank an der Debatte über Friedenskonsolidierung (Post-Conflict Unit der Weltbank und das von ihr gemanagte Global Peacebuilding Network). Auch der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen unterstützte nachdrücklich die Bemühungen der Weltorganisation um eine Verbesserung ihrer friedenskonsolidierenden Maßnahmen. Der Rat war sich dessen bewusst, "dass die Friedenskonsolidierung darauf abzielt, den Ausbruch, das Wiederaufleben oder die Fortdauer bewaffneter Konflikte zu verhindern und dass sie dafür ein breites Spektrum von politischen, entwicklungsbezogenen, humanitären und menschenrechtlichen Programmen und Mechanismen umfasst. Dies erfordert kurz- und langfristige Maßnahmen. ... Diese Maßnahmen sollten sich darauf konzentrieren, in Bereichen wie der nachhaltigen Entwicklung, der Beseitigung von Armut und Ungleichheit, der transparenten und rechenschaftspflichtigen Staatsführung, der Förderung der Demokratie, der Achtung vor den Menschenrechten und der Rechtsstaatlichkeit und der Förderung einer Kultur des Friedens und der Gewaltlosigkeit zukunftsfähige Institutionen und Prozesse zu fördern" (Erklärung des Präsidenten vom 20. Februar 2001; VN-Dok. S/PRST/2001/5; zit. nach Vereinte Nationen 3/2001:117).

Die konzeptionelle Debatte über Friedenskonsolidierung war zunächst wesentlich eine "Reflexion" der Praxis von VN-Organisationen. Friedenskonsolidierung wurde im Kern als ein technokratisches Projekt der materiellen Versorgung und des materiellen Wiederaufbaus kriegsgeschädigter Gesellschaften und Länder begriffen, bei dem es darum ging, die Kapazitäten, Mittel und Methoden externer Akteure und internationaler Organisationen möglichst effizient an die operativen Bedürfnisse vor Ort anzupassen (Cousens 2001:5ff). Wissenschaftliche Studien wiesen demgegenüber nachdrücklich auf die Notwendigkeit hin, den Prozess der Friedenskonsolidierung als ein eminent politisches Projekt zu begreifen und ihn vor allem von den Bedürfnissen und Interessen der betroffenen Nachkriegsgesellschaften her zu betrachten (u.a. Matthies 1995; Kumar 1997; Cousens/Kumar 2001). In diesen Studien, die neben dem Terminus "post-conflict-peace-building" vermehrt auch Begriffe wie "Peace building" (z.B. Cousens/Kumar 2001), "Rehabilitation" (z.B. Green/Ahmed 1999) oder "Rebuilding" (z.B. Kumar 1997) und "Recovery" (z.B. Forman/Patrick 2000) verwenden, wird Friedenskonsolidierung als ein komplexer, mehrdimensionaler, aber im Kern genuin politischer Prozess der Transformation vom Krieg zum Frieden angesehen, der Elemente der Rehabilitation, der Rekonstruktion und der Erneuerung beinhaltet. Dabei geht es nicht einfach um eine Wiederherstellung des Status quo ante, sondern im Wesentlichen um eine Behebung politischer, wirtschaftlicher und sozialer Defekte und Defizite, die oftmals zur Verursachung und Genese des vorangegangenen Gewaltkonfliktes beigetragen haben. Je nach dem Ausmaß, in dem auf Kategorien, Strukturen und Traditionen der im Konflikt zerstörten und gewandelten Gesellschaftsverhältnisse Bezug genommen wird oder nicht, kann zwar in Teilen eine Rekonstruktion, aber auch eine Dekonstruktion mit nachfolgender Neukonstruktion von "Gesellschaft" stattfinden. Als überragendes Ziel der Friedenskonsolidierung gilt neben der (kurzfristigen) Verhütung des Wiederausbruchs von Gewalthandlungen die Einleitung und Verstetigung eines (langfristigen) stabilen Friedensprozesses.

Als wichtigste Dimensionen der Friedenskonsolidierung gelten deren sicherheitspolitische, politische, ökonomische sowie soziale und psycho-soziale Elemente. Die sicherheitspolitische Herausforderung besteht in der Demilitarisierung des Konflikts durch die Einziehung und Kontrolle von Waffen, die Demobilisierung und Reintegration von Kombattanten, sowie durch die Neuformierung und Reformierung von Sicherheitskräften und die Neubestimmung der zivil-militärischen Beziehungen. Letztendlich geht es dabei um die (Wieder-)Herstellung eines legitimierten und effektiven staatlichen Gewaltmonopols. Die politische Dimension bezieht sich auf die Schaffung funktionsfähiger Staatlichkeit und einer neuen Nachkriegsordnung, in der die politischen Gewichte und Interessen der Konfliktparteien und das Verhältnis von Staat und Zivilgesellschaft so austariert werden, dass ein verlässlicher friedlicher Streitaustrag möglich wird. Dazu gehört auch der Wiederaufbau staatlich-administrativer Institutionen, des Rechtswesens und der sozialen Dienste. Ein besonders sensibles Problem, das auch mit der sozialen und psychosozialen Dimension von Friedenskonsolidierung im engen Zusammenhang steht, ist der Umgang mit Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit, sei es in Form von Tribunalen, nationaler und/oder internationaler Strafgerichtsbarkeit, Amnestien oder Wahrheitskommissionen. Hierbei müssen Fragen von Recht und Gerechtigkeit, Vertrauen, Sühne und Aussöhnung thematisiert werden. Zur sozialen und psychosozialen Dimension gehören die Rehabilitation und Reintegration von Kriegsopfern und kriegstraumatisierten Menschen, ferner die Wiederherstellung sozialer Netzwerke und nachbarschaftlichen Vertrauens. Schließlich muss auch die Dimension des materiellen und ökonomischen Wiederaufbaus angepackt werden, also die Wiederherstellung der Infrastruktur und die Umwandlung der Raub- und Plünderungswirtschaft des Krieges in eine wohlfahrtsorientierte Friedensökonomie. Zur Einleitung eines sich selbst tragenden Prozesses der Friedenskonsolidierung bedarf es aller Erfahrung nach der kombinierten und kumulativen Wirkung von Fortschritten in allen genannten Dimensionen: "Um zu einem umfassenden Verständnis dafür zu gelangen, wie Friedensordnungen zustande kommen und wie sie auch längerfristig stabilisiert werden können, scheint es angebracht, die unterschiedlichen Dimensionen dieses Prozesses zu integrieren: Politische "Konfliktmanagementstrategien", ökonomischer und infrastruktureller "Wiederaufbau", soziale "Rehabilitation" und individuelle wie kulturelle "Aufarbeitung" sind in der gesellschaftlichen Realität eng miteinander verknüpft und gehen alle in die Bewertung des Erfolges bzw. Misserfolges eines Rekonstruktions- und Friedensprozesses ein, besonders wenn Defizite in einer dieser Sphären durch besondere Erfolge in einer der anderen ausgeglichen werden können." (Axel Harneit-Sievers, zit. nach Matthies 1995:23). Eine ähnliche Einschätzung wurde am Beispiel des Stabilitätspaktes für Südosteuropa vorgenommen: "Die Erfahrungen zeigen, dass zur Herstellung eines stabilen Friedens parallel in drei Schlüsselsektoren gearbeitet werden muss: 1. der Sicherheitspolitik und der Schaffung rechtsstaatlicher Verhältnisse; 2. dem Aufbau einer neuen politischen Nachkriegsordnung und demokratischer Institutionen sowie 3. dem wirtschaftlichen Wiederaufbau und der Förderung des Wohlstands. Nur wenn es in allen drei Sektoren Fortschritte gibt, kann ein sich selbst tragender Friedensprozess in Gang kommen" (Calic 2001:9).

Der strategische Fokus aller Bemühungen sollte aber darauf gerichtet sein, einen politischen Gesamtrahmen zu schaffen, in dem sich die Friedenskonsolidierung als ein genuin politischer Prozess entfalten kann, der durch Dialog, die Schaffung öffentlicher Sicherheit und durch Partizipation zunehmend an gesamtgesellschaftlicher Autorität und Legitimität gewinnt, den anderen Dimensionen der Friedenskonsolidierung die Richtung vorgibt, und der sich schließlich mit vereinbarten Regeln, Normen und Mechanismen zum friedlichen Streitaustrag institutionalisiert (Cousens/Kumar 2001).

Zur Förderung von Prozessen der Friedenskonsolidierung bedarf es oftmals spezifischer Hilfen von Seiten der internationalen Gemeinschaft. Als historisches Vorbild für solche Hilfen wird immer wieder gern auf den Marshall-Plan zum Wiederaufbau kriegszerstörter europäischer Länder nach dem Zweiten Weltkrieg verwiesen. Dabei werden aber gravierende Unterschiede zwischen der Historie und der Gegenwart übersehen: Während damals die USA als ein einzelnes hegemoniales Geberland mit strategischen Interessen sich in den zwar kriegsgeschädigten, aber bereits vor dem Krieg hoch entwickelten kapitalistischen europäischen Industrieländern engagierten, wird heute eine heterogene internationale Gebergemeinschaft in kriegszerstörten Regionen und Gesellschaften tätig, die in der Regel schon vor ihren langjährigen Gewaltkonflikten eine nur schwache und krisengeschüttelte Ökonomie aufwiesen. Auch wäre zu unterscheiden zwischen Nachkriegsgesellschaften, denen eine massive direkte Hilfe von außen zuteil wurde und wird (wie z.B. Mosambik, Bosnien und Osttimor), und solchen, die ihre Nachkriegszeiten weitgehend aus eigener Kraft konstruktiv zu gestalten versuchten (wie z.B. Nigeria nach dem Biafrakrieg oder Somaliland nach 1991). Zur Bezeichnung der Rolle externer Akteure in Friedenskonsolidierungsprozessen nach dem Ende des Kalten Krieges wird jedoch weniger von "Mini-Marshall-Plänen" gesprochen, als vielmehr von einer "post conflict transition assistance", einer "rehabilitation assistance", einer "reconstruction assistance" oder einer "recovery assistance" (Moore 1996; Ball/Halevy 1996; Forman/Patrick 2000). Oftmals wird für die Ausrichtung dieser Hilfe an den spezifischen Bedürfnissen einer Krisen- und Nachkriegsgesellschaft eine Einteilung in Phasen vorgenommen, die meist von der kurzfristigen, anfänglichen Not- und Überlebenshilfe über die mittelfristige Rehabilitationshilfe bis hin zur längerfristigen Konsolidierungshilfe reicht (z.B. Ball/Halevy 1996; Green/Ahmed 1999; Ball 2002). Die entwicklungspolitische Debatte thematisierte dieses Phasenproblem als sogenanntes "Kontinuum" von "relief-rehabilitation-development". Insgesamt handelt es sich bei der externen Hilfe für Friedenskonsolidierungsprozesse um ein komplexes Unternehmen, bei dem verschiedene Akteure und Instrumente möglichst arbeitsteilig und koordiniert im Rahmen eines kohärenten Gesamtkonzeptes miteinander wirksam werden sollen. Militärs, Politiker und Diplomaten agieren neben humanitären Helfern, entwicklungspolitischen Experten sowie Verwaltungs- und Wirtschaftsfachleuten. Die externe Hilfe soll nur Hilfe zur Selbsthilfe sein, wie die einschlägigen Dokumente und Studien betonen, und zur Mobilisierung eigenständiger Rekonstruktionspotenziale und Friedensprozesse beitragen.

Probleme der operativen Umsetzung

Weithin unklar ist bei dem Konzept der Friedenskonsolidierung die zeitliche Abfolge der Schritte und ihre Zuordnung zu verschiedenen Stadien der Konfliktbearbeitung. Denn wie bestimmt sich ein "Kriegsende" und wann beginnt die "Nachkriegszeit" und das "post conflict peace building"? Die Bezugnahme auf formelle Abkommen und Friedensverträge erweist sich oft als unzureichend, da auf vielen Kriegsschauplätzen "Kriegsbeendigung" als ein raum-zeitlich zu differenzierender Prozess zu betrachten ist. Es gibt eine dynamische Gemengelage von "Kriegszonen" und "Friedenszonen", insbesondere auf komplexen Kriegsschauplätzen, die aus Haupt- und Nebenkriegsschauplätzen oder aus mehreren "Teilkriegen" bestehen. Im schlimmsten Falle ist die "Nachkriegszeit" nur eine "Zwischenkriegszeit" bzw. eine neue "Vorkriegszeit". Friedenskonsolidierung ist also in einer "Halbwelt" zwischen Krieg und Frieden (,Nicht mehr Krieg und noch nicht Frieden") zu verorten. Unter günstigen Umständen lässt sich Friedenskonsolidierung aber auch schon inmitten eines Krieges in einigen "Friedensenklaven" betreiben.

Maßnahmen der Friedenskonsolidierung setzen zunächst einmal fundierte Kenntnisse über die gesamtgesellschaftlichen Kriegsfolgen voraus, also Studien über die Breiten- und Tiefenwirkung kriegerischer Ereignisse. Hierzu bedarf es einer Abschätzung der Tiefe des Eingriffs von Kriegen in die gesamtgesellschaftlichen Verhältnisse, auch in regionaler und sektoraler Differenzierung, in die ökonomischen Strukturen, in die alltäglichen Lebensverhältnisse und in die politische Kultur. Erst aufgrund solcher Kenntnisse ist es möglich, die Probleme der Kriegsfolgenbewältigung und Friedens-konsolidierung realistisch zu untersuchen. Dabei muss neben der meist im Vordergrund stehenden Makro-Ebene auch die Mikro-Ebene der Dörfer, Gemeinden und kleinen Städte von Gesellschaften im Krieg berücksichtigt werden, die Sicht und Erfahrung der "kleinen Leute", etwa der Bauern, Nomaden, Frauen, Soldaten, Flüchtlinge, Alten und Kindern. Denn diese Menschen werden auch in Kriegszeiten nicht zu einer "amorphen Masse von Opfern", sondern bleiben "Gesellschaft". Daher ist ein differenzierender Blick auf Gesellschaften im Kriege mit sehr unterschiedlichen Existenz- und Überlebensbedingungen sowie post-konfliktiven Selbstheilungskräften unerlässlich (Axel Harneit-Sievers, zit. nach Matthies 1995:34).

Die eminent politische Natur von Prozessen der Friedenskonsolidierung wird häufig unterschätzt oder verdrängt. Friedenskonsolidierung ist wesentlich ein politisches und soziales Projekt, weniger ein Projekt der materiellen Versorgung und der Wiederherstellung der physischen Infrastruktur. Im gewissen Sinne stellt der Prozess der Friedenskonsolidierung eine "Fortsetzung des Krieges mit anderen Mitteln" dar, ist verbunden mit der Macht- und Interessenpolitik sozialer Gruppen und politischer Akteure, und produziert Gewinner und Verlierer. Eine allzu technokratische und "unpolitische" Herangehensweise läuft daher Gefahr, kontraproduktiv zu den Zielen der Friedenskonsolidierung zu wirken. Gezielte Anreize, Belohnungen und Fördermaßnahmen sollten daher allen denjenigen sozialen und politischen Kräften zuteil werden, die ein genuines Interesse am Frieden und an der Durchbrechung der Logik von Gewalt und Krieg haben.

Große Probleme ergeben sich bei der Friedenskonsolidierung häufig aus Widersprüchen und Zielkonflikten zwischen kurzfristiger prozessorientierter Prävention und langfristiger strukturorientierter Vorbeugung. So kann es beispielsweise Spannungen geben zwischen politisch-militärischen Sicherheitserwägungen einerseits und Forderungen nach Rechtsstaatlichkeit und Ahndung von Kriegsverbrechen andererseits; zwischen Demokratisierungsdruck einerseits und dem Erhalt politischer Stabilität andererseits; zwischen der Einführung marktwirtschaftlicher Strukturen einerseits und dem Wunsch nach sozialer Gerechtigkeit andererseits. Bei der Schaffung einer Nachkriegsordnung geht es immer um kritische Fragen der machtpolitischen Beteiligung und der ökonomischen Ressourcenverteilung. Für die Stabilität einer solchen Ordnung ist es unabdingbar, dass wesentliche Bedürfnisse, Interessen und Situationsdefinitionen relevanter Konfliktparteien und politisch-gesellschaftlicher Kräfte berücksichtigt werden. Dabei sind formal-demokratische Vorgehensweisen, wie z. B. allgemeine Wahlen, nicht immer und überall das beste Mittel, um eine stabile Nachkriegsordnung herbeizuführen. Gerade in stark fragmentierten und polarisierten Nachkriegsgesellschaften können Wahlen sogar zu einer Vertiefung von Spaltungslinien und zum Wiederausbruch von Gewalthandlungen beitragen. Wahlen sollten auch nicht als formeller Abschluss eines politischen Konsolidierungsprozesses angesehen werden, sondern eher als ein möglicher Ausgangspunkt dieses Prozesses (Kumar 1998).

Zu beobachten ist häufig ein friedenspolitischer "bias" zugunsten der Mächtigen. Denn in der Regel wird seitens der internationalen Gemeinschaft ein staatszentrierter "Friedensprozess von oben" betrieben, der sich auf der Ebene spektakulärer Konferenzdiplomatie zwischen Politikern, Diplomaten, Parteiführern und Kriegsherren bewegt. Doch auch bei sinnvollen Bemühungen um eine Stärkung staatlicher Strukturen und um eine (Wieder-)Herstellung des staatlichen Gewaltmonopols dürfen demgegenüber komplementäre "Friedensprozesse von unten" nicht vernachlässigt werden, wenn sich der Friedensprozess nachhaltig in der Bevölkerung verwurzeln soll. Hierzu bedarf es dann vor allem der Förderung zivilgesellschaftlicher Strukturen und Kräfte.

Vernachlässigt werden oft die sozialen und psychosozialen Dimensionen der Friedenskonsolidierung und die entsprechenden "weichen" Programme und Projekte zur (Wieder-)Herstellung von sozialer Solidarität und von Netzwerken des nachbarschaftlichen Vertrauens sowie zur Mobilisierung des sozialen Kapitals und der kulturellen Ressourcen in zerbrochenen und traumatisierten Nachkriegsgesellschaften (Rothstein 1999). Solche Potenziale sind zwar für die Nachhaltigkeit und zivilgesellschaftliche Einbettung eines Friedensprozesses von unschätzbarem Wert, jedoch leider weniger gut vorzeigbar und evaluierbar wie sichtbare, überprüfbare und medial gut vermittelbare "harte" Programme und Projekte des materiellen Wiederaufbaus.

Die Präsenz und der Einfluss der internationalen Gemeinschaft war und ist in einigen Fällen massiv. Dies zeigt sich in Ansätzen und Formen bürokratisierender Treuhänder-, Vormundschafts- und Protektoratsmodelle sowie militärisch gestützter interventionistischer, transitorischer Gewaltausübung (Chopra 1998), wie es z.B. in Kambodscha, Somalia und auf dem Balkan zu beobachten war. Solche Formen externer Autoritätsausübung und Konflikt-Kontrolle finden allerdings nicht immer Akzeptanz in den jeweiligen Krisengesellschaften (Adibe 1998; Bratt 1998; Perthes 2000:446). Trotz "guter Absichten" der internationalen Gebergemeinschaft wurden und werden durch viel Geld, Personal und unangepasste Konzepte Eigeninitiative und Selbsthilfe vor Ort nicht unbedingt ermuntert. Ganz im Gegenteil. Denn nicht selten werden sogar eher die "falschen", nicht wirklich am Frieden interessierten sozialen und politischen Kräfte zu Nutznießern der Hilfe (Miall et.al. 1999; Forman/Patrick 2000). Die projektzentrierte Geber-Hierarchie begünstigt oft implizit eine machtpolitische asymmetrische Dominierung und Bürokratisierung des gesamten Friedenskonsolidierungsprozesses zu Lasten der eigentlichen Adressaten externer Hilfe. Das in der entwicklungspolitischen Diskussion thematisierte "Kontinuum" existiert in der Realität offenbar nicht, sondern löst sich eher in ein Durch- und Nebeneinander aller Elemente auf. Desgleichen findet auch die postulierte Arbeitsteilung und Koordination zwischen verschiedenen Akteuren in der Praxis kaum statt. Hierdurch kommt es zu einer Vergeudung knapper Ressourcen, zu Ineffizienz und zu sich gegenseitig behindernden Maßnahmen der Friedenskonsolidierung, für die es bislang kein internationales "Regime" gibt (Moore 1996; Forman/Patrick 2000). Wird zudem die politische Natur des Friedenskonsolidierungsprozesses verkannt und die Bevölkerung vor Ort nur unzureichend eigenverantwortlich in diesen Prozess einbezogen, so ist trotz oft "guter Absichten" und umfangreicher Hilfe seitens der Gebergemeinschaft keine Garantie für Erfolg gegeben (Forman/Patrick 2000:15/16).

Krisenprävention und Friedenskonsolidierung als Elemente eines langfristigen Peace Building-Prozesses

Krisenprävention und Friedenskonsolidierung müssen in einem langfristigen, komplexen und schwierigen Prozess des Peace Building miteinander verbunden werden. Das Fernziel dieser Bemühungen ist die verlässliche Stärkung friedensursächlicher Aktivposten und der Aufbau strukturell friedensfähiger Gesellschaften. In manchen Fällen handelt es sich dabei um nichts weniger als eine Art von nachholender Staaten- und Nationenbildung. Dies ist angesichts der Gewaltträchtigkeit zahlreicher gesellschaftlicher Transformations- und sich ausbreitender Staatszerfallsprozesse in weiten Teilen der Welt ein äußerst anspruchsvolles Projekt, das möglicherweise nur mit vielen Rückschlägen und Widersprüchen, im Sinne eines anstrengenden und schmerzhaften historischen Lernprozesses (Paffenholz 2001) anzustreben ist. Auch sollte dieses Projekt nicht mit Erwartungen überfrachtet werden, denen die externen Akteure selbst in ihren eigenen Gesellschaften kaum gerecht werden. Letztendlich handelt es sich dabei um einen "zerbrechlichen" oder "turbulenten" Freiden (Debiel 2002; Crocker/Hampson/All 2001).

Die Hauptakteure in einem Prozess des Peace Building sind jedoch die Akteure in den Krisengesellschaften selbst. Sie müssen gleichsam die "Eigner" ihres eigenen Friedensprozesses sein (,ownership"-Prinzip), da der Friede nicht von außen gebracht werden, sondern nur von innen her aufwachsen kann. In diesem Sinne gilt es, lokale Kapazitäten für den Frieden zu stärken, Friedenskräfte vor Ort in "Friedensallianzen" miteinander zu verbinden und einen politischen Raum für die Entfaltung eigenständiger Friedensprozesse zu eröffnen. Die schon mehrfach zitierte Carnegie-Kommission zur Verhütung tödlicher Konflikte plädierte gemäß dieser zentralen friedenspolitischen Lehre dafür, "lokale Lösungen für lokale Probleme" zu suchen. Denn ein nachhaltiger Erfolg von Krisenprävention und Friedenskonsolidierung ist letztlich darauf angewiesen, "dass es innerhalb der jeweiligen Krisenregion eine hinreichende Zahl von politischen Akteuren und gesellschaftlichen Kräften gibt, die sich aktiv gegen Gewalt und für friedliche, inklusive Lösungen einsetzen ... und dass die von außen kommenden Friedensbemühungen in aller erster Linie diese internen Kräfte unterstützen" (Ropers 1999:14).

Vergleicht man die relative Gewichtung der Aktivitäten der internationalen Gemeinschaft in den Bereichen der Krisenprävention und Friedenskonsolidierung, so erkennt man eine höchst problematische, wenngleich auch nachvollziehbare Prioritätensetzung zugunsten der letzteren (Mehler/Ribaux 2000:154,158). Die Konzentration des Engagements auf post-konfliktive Situationen erscheint zumindest vordergründig vergleichsweise einfacher und erfolgversprechender zu sein als in prä-konfliktiven Situationen. Pragmatische Erwägungen spielen dabei ebenso eine Rolle wie Legitimationsinteressen. Man findet in der Regel zerstörte Länder, erschöpfte Konfliktparteien und traumatisierte Gesellschaften vor, die zur Kooperation bereit sind. Der CNN-Effekt sorgt zumindest anfänglich für weltöffentliche Aufmerksamkeit und Anteilnahme. Da die Frage nach der Relevanz des Engagements gar nicht mehr gestellt wird, kann das Instrument Militär in weithin akzeptierter Weise als Stabilisator eingesetzt werden und zudem verfügt man über erprobte Mittel und Methoden der Hilfe und des Wiederaufbaus. Gleichwohl sollte der Schwerpunkt internationaler Aktivitäten eigentlich im Bereich der genuinen (Primär- und Sekundär-)Prävention liegen. Denn der Grundgedanke der Vorbeugung legt ja gerade nahe, die Phase der Friedenskonsolidierung nach Gewaltkonflikten gar nicht erst eintreten zu lassen, indem der gewaltsame Konfliktaustrag selbst verhindert wird. Zudem gilt die Prävention ja gerade auch deswegen als besonders attraktiv, weil sie kosteneffektiver ist als die immens aufwendige reaktiv-kurative Nachsorge (Brown/Rosecrance 1999).

Fazit

Nach über einer Dekade hat das neue Paradigma des vorbeugenden, pro-aktiven Handelns das alte Paradigma des reaktiv-kurativen Umgangs mit Gewaltkonflikten immer noch nicht abgelöst. Eine wohlwollende Rhetorik der Politik geht deren tatsächlichem Handeln immer noch voraus. Sicherlich ist einzuräumen, dass die Rede von der Prävention einfacher ist als derselben Taten folgen zu lassen. Denn die Voraussetzung für die Prävention sind der (politische) Wille und die (konzeptionelle, materielle und instrumentelle) Fähigkeit diverser Akteure zu vorbeugendem Handeln. Der Erfolg von Prävention ist jedoch, wie oben bereits skizziert, auch wesentlich von den Kontext-bedingungen vor Ort abhängig, also von den gesellschaftlichen Verhältnissen und Konfliktdynamiken in den Krisenregionen. Hier wirken vor allem der Zerfall von Staatlichkeit, die Privatisierung und Fraktionierung von Gewalt sowie die Ausbildung von Gewaltmärkten und (Bürger-)Kriegsökonomien als restriktive Faktoren. Kernbestand des Konzeptes der Prävention ist zudem das anspruchsvolle Projekt einer friedenspolitischen Beeinflussung, wenn nicht gar Steuerung und Kontrolle komplexer, weithin eigendynamischer gesellschaftlicher Entwicklungs- und Wandlungsprozesse. Hier muss zweifellos eher zur Bescheidenheit gemahnt werden. Auf diese grundlegenden Schwierigkeiten der praktischen Umsetzung des Präventionskonzeptes haben VN-Generalsekretär Kofi Annan und der deutsche Außenminister Fischer hingewiesen. Annan nannte in seinem Jahresbericht vom 3. August 1999 drei wichtige Hemmnisse: Die Kosten für die Prävention würden in der Gegenwart anfallen, während der Nutzen aber in einer vagen Zukunft läge; Prävention würde häufig ohne den motivierenden Schub des öffentlichen Erfolges betrieben, und angesichts der Komplexität von Konflikten müsse bei der Prävention eine Vielzahl von Einrichtungen und Organisationen miteinander kooperieren, was aber leider weder auf nationaler noch auf internationaler Ebene hinreichend der Fall sei (Annan 1999). Und Außenminister Fischer betonte in seiner Rede vor der VN-Generalversammlung im Herbst 1999: "Jeder weiß, wie schwierig der Übergang der "Kultur der Reaktion' zu einer "Kultur der Prävention' sein wird. Es verlangt große Überzeugungskraft, um die politische und ökonomische Bereitschaft für Maßnahmen aufzubringen, die etwas verhindern sollen, was es hoffentlich niemals geben wird. Und doch ist es schon aus finanziellen, aber vor allem aus humanitären Gründen unsere Pflicht und Verantwortung, hier umzusteuern" (Fischer 1999:170).

Doch bei aller Einsicht in die Grenzen und Schwierigkeiten von Präventionspolitik sollten aber auch deren Chancen und Möglichkeiten nicht unterschätzt werden. Schließlich gibt es eigentlich gar keine vernünftige Alternative zu dem Bemühen um eine konsequente Prävention. Glaubwürdig wären die politischen Bekenntnisse zur präventiven Konfliktbearbeitung allerdings erst dann, wenn ein konsequentes Engagement und entsprechende Investitionen an politischen Energien und materiellen Ressourcen in die Prävention erkennbar wären, wenn deren Institutionalisierung erfolgte, wenn der Vorbeugungsgedanke fest im politisch-bürokratischen Routinehandeln verankert wäre und wenn die verschiedenen Politikbereiche ein größeres Maß an Kohärenz ihres Handelns aufweisen würden. Doch vorherrschend ist immer noch eine reaktiv-kurativ orientierte politische "Krisen-Industrie", "altes Denken und Handeln", wie Ernst-Otto Czempiel beklagt: "Paradigmenwechsel fallen nirgendwo leicht. Die alte Realpolitik hat tiefe Wurzeln in der Tradition und viele Zweige im Interessengeflecht der Politik. Diesen Dienstleistungsbetrieb zu modernisieren wird sich die Wissensgesellschaft eine Menge kosten lassen müssen. Aber die Investition rechnet sich. Eine moderne Außenpolitik, die die Sicherheit gewährleistet, indem sie die Kriegsursachen beseitigt, ist nicht nur billiger als die alte Verteidigungspolitik, sie ist vor allem besser" (Czempiel 2000:160).

Und der Friedensforscher Harald Müller stellte nüchtern fest: "Die ständigen Niederlagen der nichtmilitärischen Krisenprävention gegenüber der militärischen Krisenbewältigung gehen auf einen trivialen Tatbestand zurück: Die massiven, zentralisierten, einsatzbereiten, von einem kräftigen Unterstützungsfeld getragenen Strukturen der letzteren stehen gegen die diffusen, schwachen, unvorbereiteten, dezentralisierten Strukturen der ersteren. Dieser Unterschied setzt sich folgerichtig in ein Machtgefälle um, das zwangsläufig, vielleicht sogar wider den besseren Willen der Entscheidungsträger, zugunsten des Militärapparates und des militärischen Umgangs mit Krisen wirkt" (Müller 2000:233). Nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 könnte es möglicherweise zu einer weiteren Abwertung, Diskreditierung und Verdrängung des Präventionskonzeptes zugunsten einer scheinbar angemesseneren, direkteren und effektiveren sicherheitspolitischen und militärischen Bekämpfung des internationalen Terrorismus kommen.

Zentrale Aufgabe bleibt daher eine stärkere Politisierung des Präventionsanliegens sowie dessen kontinuierliche und beharrliche Inkorporierung in alle relevanten Politikbereiche und Handlungsfelder (das sogenannte "Mainstreaming" von Prävention). Die Schockwirkungen der terroristischen Anschläge vom 11. September 2001 könnten hierbei womöglich hilfreich sein. Denn versteht man diese Anschläge auch als eine Langzeitfolge ausgebliebener oder nicht konsequent genug betriebener Präventionsbe-mühungen, so ergäben sich durchaus auch potentiell positive Bezugspunkte für eine Aufwertung von Krisenprävention. Der Blick von Präventionsforschern, Regionalwissen-schaftlern, Politikern und Aktivisten müsste sich dann auf Defizite und Versäumnisse von Diplomatie, Außen- und Sicherheitspolitik, Entwicklungszusammenarbeit sowie anderen Politik- und Handlungsfeldern richten, in spezifischen Regionalkonflikten und chronischen Krisenzonen zur Deeskalation, friedlichen Konfliktregelung, Reduzierung von sozio-ökonomischen, politischen und kulturellen Gewaltpotenzialen und kriegsverlängernden Faktoren sowie eigenständigen Entwicklungs- und Friedensfähigkeit von Krisengesellschaften beizutragen. Von einer solchen Sichtweise her sollte es eigentlich nahe liegen, nun erst recht eine pro-aktive, zukunftsorientierte und konsequente Präventionspolitik mit langem Atem zu betreiben, auch und gerade im berechtigten, allerdings aufgeklärten Eigeninteresse der sich durch den internationalen Terrorismus bedroht fühlenden westlichen Gesellschaften (Klingebiel 2001; Entwicklung und Zusammenarbeit 2002; Debiel 2002; Kurtenbach/Mehler 2002). Wie der prominente amerikanische Präventionsforscher Michael Lund bildhaft formulierte (Lund 2000a), ist die Prävention zwar mittlerweile ihren Kinderschuhen entwachsen, hat aber ihr eigentlich wünschenswertes Reifestadium noch nicht erreichen können.

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