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Wandzeitung “Gesellschaft und Staat” 4/2001

- Der Bürgerentscheid in Bayern -

Inhalt

Auf dem Weg zum Bürgerentscheid in Bayern
Exkurs: Volksbegehren und Volksentscheid        
Direkte Demokratie auf kommunaler Ebene – ein Vergleich der Bundesländer
Das Urteil des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs von 1997
Die Korrekturen am Bürgerentscheidsgesetz
Fünf Jahre Bürgerentscheid in Bayern – Statistik und Bewertung
Sieben Schritte zum Bürgerentscheid
Bürgerentscheid und Direkte-Demokratie-Bewegung

Literatur

Sonntag, 4. Februar 2000: In Reckendorf, Oberfranken, stehen zwei Bürgerentscheide zur Abstimmung. Sowohl das von einer Bürgerinitiative eingebrachte Begehren gegen den Bebauungsplan Reutersweg II wie auch das vom Gemeinderat eingebrachte Begehren für den Bebauungsplan finden dabei eine Mehrheit. Die Stichfrage am Ende des Stimmzettels ist entscheidend: das Begehren für den Bebauungsplan wird angenommen. Die Wahlbeteiligung liegt bei über 54 Prozent. Das erforderliche Zustimmungsquorum wird erreicht.

Sonntag, 12. März 2000: Bei einem Bürgerentscheid in Kemmern, Oberfranken, spricht sich die Mehrheit der Abstimmenden gegen eine Sperrung des Kirchplatzes für den Verkehr bei der Ortskernsanierung aus. Der Bürgerentscheid war vom Gemeinderat initiiert worden, um Klarheit in dieser Frage zu schaffen. Es war schon der zweite Bürgerentscheid in dieser Angelegenheit.

Samstag, 11. März 2001: In der Domstadt Freising, Oberbayern, stimmen die Bürger über die Zukunft der Innenstadt ab. Mit einer knappen Mehrheit sprechen sie sich beim Bürgerentscheid gegen den Vorschlag einer Initiative von Bürgern aus, die die Einrichtung einer Fußgängerzone fordert. Rund 36 Prozent der Stimmberechtigten gehen zur Urne. Da das Zustimmungsquorum nicht erreicht wird, wäre der Bürgerentscheid auch gescheitert, wenn die Ja-Stimmen eine Mehrheit für das Begehren ergeben hätten.

Drei von über 500 Bürgerentscheiden, die in Bayern – nach Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid im November 1995 – stattfanden. Darunter waren so weittragende Entscheide wie der für den Bau von drei Tunnels am Mittleren Ring in München 1996 (angenommen, der erste Tunnel am Petuelring ist schon fast fertig) oder so medienwirksame wie jener für das geplante Museum der Fantasie von Lothar-Günter Buchheim in Feldafing (1997, abgelehnt; das Museum steht jetzt in Bernried am Starnberger See).

Bürgerbegehren und Bürgerentscheid wurden schnell zu einem wichtigen Faktor der Bürgerbeteiligung in der Gemeindepolitik und sind aus der Kommunalpolitik in Bayern nicht mehr wegzudenken. Im Vergleich zu anderen Bundesländern wird dieses Instrumentarium im Freistaat sehr intensiv genutzt. Wie kam es zu seiner Einführung, wie hat es sich bewährt, wie stellt es sich im Zusammenhang mit anderen Elementen der direkten Demokratie dar?


[Inhaltsverzeichnis]

Auf dem Weg zum Bürgerentscheid in Bayern

Über die Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid wurde in Bayern schon sehr früh diskutiert. Bereits 1949 forderte der Bayerische Landtag die Staatsregierung einstimmig dazu auf, einen Gesetzentwurf für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid vorzulegen. Dieser Forderung kam der bayerische Innenminister Wilhelm Hoegner 1951 mit einem entsprechenden Gesetzentwurf nach. Dieser wurde aber vom Landtag mit knapper Mehrheit abgelehnt. In der Folgezeit scheiterten erneute parlamentarische Initiativen für einen Bürgerentscheid an der Haltung des Landtags. Auch ein erster Versuch von 1982, über einen Volksentscheid zu einem Bürgerentscheid in Bayern zu kommen, blieb erfolglos: Die notwendige Unterschriftenzahl für den Zulassungsantrag konnte nicht gesammelt werden.

Erst der zweiter Versuch war erfolgreich: Die Idee hierzu nahm ihren Ausgang im Herbst 1992. 18 für die Idee von mehr direkter Demokratie entflammte Menschen hatten im Jugendzentrum für politische Bildung in Nürnberg einen entsprechenden Plan gefasst. Sie gründeten den Verein „Mehr Demokratie in Bayern e.V.“ mit einem Büro in München und gewannen mit dem Bund Naturschutz BUND und Bündnis 90/Die Grünen frühe Unterstützer der Idee. Ein Gesetzentwurf wurde erarbeitet, und im Frühjahr 1993 begann die Unterschriftensammlung für den Antrag auf ein entsprechendes Volksbegehren. Bis Ende 1993 waren die erforderlichen 25 000 Unterschriften gesammelt.

Nun wurde das Volksbegehren vom 6. bis 19. Februar durchgeführt. 880 000 Bayern (10 % der Wahlberechtigten) mussten es laut Verfassung mit ihrer Unterschrift unterstützen, damit es zu einem Volksentscheid kommen konnte. Am Ende der Einschreibefrist hatten 1,2 Millionen Bayern ihre Unterschrift unter das Volksbegehren gesetzt. Damit musste ein Volksentscheid in dieser Frage durchgeführt werden. Er fand am 1. Oktober 1995 statt.

Knapp 37 Prozent der Stimmberechtigten beteiligten sich an der Abstimmung. 58 Prozent davon unterstützten den Gesetzentwurf der Initiative "Mehr Demokratie in Bayern e.V.", knapp 39 Prozent stimmten für den vom Bayerischen Landtag zur Wahl gestellten konkurrierenden Gesetzentwurf und rund 3,5 Prozent der Abstimmenden lehnten beide Entwürfe ab. Damit war der Gesetzentwurf der Initiative „Mehr Demokratie in Bayern e.V.“ angenommen. Das Gesetz über den kommunalen Bürgerentscheid trat daraufhin am 1. November 1995 in Kraft. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid wurden in der bayerischen Verfassung (Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 3) verankert, in die Gemeinde- und Landkreisordnung wurden entsprechende Artikel eingefügt (Art. 18a GO bzw. Art. 25a LO).

„Der Staatsbürger übt seine Rechte aus durch Teilnahme an Wahlen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden sowie Volksbegehren und Volksentscheiden.“
(Artikel 7, Abs. 2, Bayerische Verfassung)

„Die Staatsbürger haben das Recht, Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden und Landkreise durch Bürgerbegehren und Bürgerentscheid zu regeln. Das Nähere regelt ein Gesetz.“
(Artikel 12, Abs. 3, Bayerische Verfassung)

Die Volksabstimmung über die Einführung des kommunalen Bürgerentscheids in Bayern war insofern einzigartig, als zum ersten Mal in der deutschen Geschichte die Bevölkerung ein Gesetz beschloss, das aus den Reihen der Bürgerschaft selbst stammte. Bei allen vorherigen Volksabstimmungen waren Vorlagen der Regierungsparteien bestätigt worden.

Auch bei diesem Volksentscheid hatte die bayerische Staatsregierung gehofft, dass der vom Landtag verabschiedete Gesetzentwurf zum kommunalen Bürgerentscheid angenommen werden würde. Er war als Alternative zum Entwurf des Vereins „Mehr Demokratie in Bayern“ eingebracht worden, der der Bayerischen Staatsregierung bzw. der CSU-Fraktion im Landtag in einigen Punkten zu weit ging. Hauptunterschiede des Landtagsentwurfs zum Vereinsentwurf waren ein Zustimmungsquorum beim Bürgerentscheid von 25 Prozent sowie der Ausschluss von Themen wie Bauleitplanung und Großprojekte vom Bürgerentscheidsverfahren.

Exkurs: Volksbegehren und Volksentscheid

Bürgerbegehren und Bürgerentscheid (Instrument der direkten Demokratie auf kommunaler Ebene) wurden in Bayern auf dem Weg über einen Volksentscheid (Mittel der direkten Demokratie auf Ebene der Länder) eingeführt. Volksbegehren und Volksentscheid sind bereits in der Bayerischen Verfassung von 1946 vorgesehen – die übrigens ihrerseits durch den Volksentscheid vom 1. Dezember 1946 vom bayerischen Volk angenommen worden war. Alle politischen Anliegen, auch Verfassungsfragen, selbst die Abberufung des Landtags, können Gegenstand eines Volksbegehrens und eines Volksentscheids sein. Nur die Bereiche Staatshaushalt sowie Verfassungsänderungen, die „den demokratischen Grundgedanken der Verfassung widersprechen“ (Art. 75 Abs. 1 Satz 2 Bayerische Verfassung) sind vom Volksentscheidsverfahren ausgeschlossen. Von 1946 bis 2000 erreichten in Bayern 14 Initiativen den Volksbegehrensstatus, sechs davon nahmen die Hürde bis zum Volksentscheid. In jüngster Zeit wurden Volksentscheide durchgeführt über „Das bessere Müllkonzept“ (1991, Begehren der Initiative fand keine Mehrheit), „Einführung des Bürgerentscheids“ (1995, Begehren erfolgreich) und die „Abschaffung des bayerischen Senats“ (1998, Begehren erfolgreich). Viele weitere Initiativen für ein Volksbegehren sind bereits im Vorfeld gescheitert, weil nicht genügend Stimmen für einen Antrag auf ein Volksbegehren gesammelt werden konnten, oder weil sie bei der Zulässigkeitsprüfung abgelehnt worden waren (da sie finanzwirksam waren oder gegen „den demokratischen Grundgedanken der Verfassung“ verstießen).

Obwohl die Zahl der tatsächlich durchgeführten Volksbegehren und -entscheide in Bayern nicht hoch erscheint, ist der Freistaat unter den Ländern eindeutig Spitzenreiter: In keinem anderen Bundesland (jedes Bundesland sieht dieses Mittel der direkten Demokratie auf Landesebene vor) sind so viele Volksbegehren und -entscheide zur Abstimmung gelangt. In 13 Bundesländern gab es bisher sogar keinerlei Volksabstimmungen. Gründe für die Spitzenreiterrolle Bayerns sind u.a. die niedrigen Hürden: Ein Volksbegehren ist bereits erfolgreich, wenn 10 Prozent der Wahlberechtigten hierfür ihre Unterschrift leisten (in anderen Bundesländern ist die erforderliche Prozentzahl z.T. weit höher), und beim Volksentscheid über Gesetzesinitiativen gibt es kein Zustimmungsquorum. Auch bei Volksentscheiden über Verfassungsänderungen gab es dieses Quorum lange Zeit nicht. Doch hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seinem Urteil vom 17. September 1999 über die Gültigkeit des Volksentscheids über die Aufhebung des Bayerischen Senats entschieden, dass für die Zukunft ein Quorum von mindestens 25 Prozent bei Volksentscheiden über Verfassungsänderungen erforderlich sind.

 


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Direkte Demokratie auf kommunaler Ebene – ein Vergleich der Bundesländer

Obwohl Bayern auf dem Gebiet von Volksbegehren/Volksentscheid unter den Ländern eine Vorreiterrolle spielt, hinkte es bei der direkten Demokratie auf kommunaler Ebene bis 1995 hinterher. Als erstes Bundesland führte Baden-Württemberg 1956 Bürgerbegehren und Bürgerentscheid auf kommunaler Ebene ein. Alle anderen Länder verhielten sich zögerlich. Erst mit dem Ende der deutschen Teilung setzte sich der Gedanke der direkten Demokratie auf kommunaler Ebene in den Bundesländern durch. Im März 1990 führte Schleswig-Holstein Bürgerentscheide mit einer gegenüber Baden-Württemberg deutlich verbesserten Regelung ein. Die im Mai 1990 von der letzten Volkskammer der DDR beschlossene Kommunalverfassung enthielt Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, allerdings mit einem sehr langen Ausschlusskatalog, den abgemildert 1993 Thüringen und 1994 Mecklenburg-Vorpommern übernahmen (ähnlich im selben Jahr Bremen für Bremerhaven). Sachsen-Anhalt und Rheinland-Pfalz orientierten sich 1993 an dem Beispiel Baden-Württemberg. Brandenburg (1993) und Nordrhein-Westfalen (1994) dehnten den Anwendungsbereich aus, noch weitergehend Hessen und Sachsen (beide 1993). Niedersachsen und Saarland folgten erst 1996 und 1997 – also nach der Einführung des Bürgerentscheids in Bayern.

 

Übersicht über die Regelungen auf Gemeindeebene in den Bundesländern

Bundesland Anwendungsbereich Bürgerbegehren Unterschriftenquorum Bürgerentscheid Zustimmungsquorum
Baden-Württemberg Sehr eingeschränkt 5–10 % 30 %
Bayern weit 3–10 % 10–20 % (seit 31.3.99)
Brandenburg eng 10 % 25 %
Bremen (Stadt) eng 10 % 25 %
Bremen (Bremerhaven) stark eingeschränkt 10 % 30 %
Hamburg (Stadtbezirke) Nicht vergleichbar 2–3 %
Hessen weit 10 % 25 %
Mecklenburg-Vorpommern eng 2,5–10 % 25 %
Niedersachsen eng 10 % 25 %
Nordrhein-Westfalen eng 10 % 25 %
Rheinland-Pfalz stark eingeschränkt 6–15 % 30 %
Saarland eng 5 – 15 % 30 %
Sachsen weit 15 % (mit Möglichkeit der Ermäßigung auf 5 %) 25 %
Sachsen-Anhalt stark eingeschränkt 6 – 15 % 30 %
Schleswig-Holstein eng 10 % 25 %
Thüringen eng 20 % 25 %

Quelle: Roland Geitmann, Der Siegeszug der kommunalen Demokratie, in: Herrmann K. Heußner/Otmar Jung (Hrsg.), Mehr direkte Demokratie wagen. München 1999, S. 240.

Bayern führte den Bürgerentscheid im Vergleich zu anderen Bundesländern recht spät ein, auch erst durch eine außerparlamentarische Initiative, also auf Druck der Bürger. Doch das 1995 schließlich beschlossene Gesetz über den kommunalen Bürgerentscheid räumte den Bürgern in Gemeinden und Landkreisen so weitgehende Mitwirkungsrechte in der Kommunalpolitik ein, dass sich Bayern wieder an die Spitze bezüglich direktdemokratischer Verfahren in den Bundesländern setzte: Bereits wenn ein Drittel der für ein Bürgerbegehren notwendigen Unterschriften vorlag, durfte der Gemeinde- bzw. Kreistag zwei Monate lang keine dem Begehren entgegenstehenden Entscheidungen mehr treffen. Das gleiche galt für die Zeit von der Einreichung des Bürgerbegehrens bis zum Tag des Bürgerentscheids. Für den Ausgang eines Bürgerentscheids war – unabhängig von der Beteiligung – die einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen maßgebend. Weder für die Zustimmung noch für die Abstimmungsbeteiligung gab es ein Quorum. Damit konnte theoretisch schon eine vergleichsweise kleine Zahl von Bürgern die Geschicke einer Gemeinde oder eines Landkreises bestimmen. Diese Regelungen übertrafen entsprechende Festlegungen in anderen Bundesländern ebenso wie die Bandbreite von Themen, die Gegenstand eines Bürgerentscheids werden konnten: z.B. auch Bauleitplanungen und selbst Sachverhalte mit starken finanziellen Auswirkungen auf die Gemeindekassen. Doch diese Regelungen gingen vielen Politikern zu weit, und so wurden vier Popularklagen gegen das Bürgerentscheidsgesetz beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof eingereicht, mit dem Ziel, einige dieser Regelungen als verfassungswidrig zurücknehmen zu lassen.

 


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Das Urteil des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs von 1997

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof kam in seiner Entscheidung vom 29. August 1997 über die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes über Bürgerentscheide zu dem Schluss, dass Teile des Gesetzes tatsächlich gegen die bayerische Verfassung verstoßen: Sie würden das in der Verfassung verankerte Selbstverwaltungsrecht der Kommunen in Frage stellen. Dies treffe, so die neun Verfassungsrichter, für die Sperrwirkung im Vorfeld eines Bürgerentscheids zu, da hierdurch die Verwaltungstätigkeit in der betreffenden Angelegenheit zum Stillstand komme. Die Kommunen würden dadurch möglicherweise erhebliche Nachteile erleiden, zumal die Sperrwirkung im Fall eines Rechtsstreits über die Zulässigkeit des Bürgerentscheids sehr lange andauern könne. Da bereits das Vorliegen von einem Drittel der für ein Bürgerbegehren notwendigen Unterschriften ausreiche, um eine entsprechende Entscheidungssperre auszulösen, könnten verhältnismäßig kleine Minderheiten die gemeindliche Tätigkeit blockieren. Diese Vorschrift wurde von den Richtern daher mit sofortiger Wirkung für nichtig erklärt.

Auch das Fehlen eines Beteiligungs- oder Zustimmungsquorums erklärten die Richter für verfassungswidrig. Der Gerichtshof übertrug es dem Gesetzgeber, in dieser Frage bis spätestens zum 1. Januar 2000 eine verfassungskonforme Regelung zu erlassen. Hierbei stellte es das Gericht dem Gesetzgeber frei, ob er ein Quorum festlegt, die Bindungswirkung des Bürgerentscheids aufhebt oder sich für eine Kombination aus beiden Möglichkeiten entscheidet.

Darüber hinaus wurden zwei weitere Punkte vom Gericht zwar kritisiert, aber nicht für verfassungswidrig erklärt. Es handelt sich dabei um Bürgerentscheide, die Auswirkungen auf den Finanzhaushalt haben, und um die freie Unterschriftensammlung bei Bürgerbegehren.

Die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs wurde von der Bayerischen Staatsregierung ebenso wie von kommunalen Spitzenverbänden begrüßt. Kritisiert wurde sie von SPD und Grünen – und natürlich von der Initiative "Mehr Demokratie e.V.".

 


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Die Korrekturen am Bürgerentscheidsgesetz

Wie vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof gefordert , beschloss der Bayerische Landtag mit den Stimmen der CSU-Fraktion am 26. März 1999 ein Änderungsgesetz zum Bürgerentscheid. Es trat am 1. April 1999 in Kraft. Dadurch wurden in die Gemeindeordnung des Freistaats Bayern folgende Regelungen eingeführt bzw. geändert:

Auch in die Landkreisordnung wurden entsprechende Änderungen eingeführt.

Die Initiative „Mehr Demokratie e.V.“ wollte diese Neuregelungen durch den Bayerischen Landtag so nicht hinnehmen und brachte 1999 ein Volksbegehren „Schutz kommunaler Bürgerentscheide und landesweiter Volksentscheide“ auf den Weg. Bis zum 15. Juni 1999 wurden die für eine Beantragung eines Volksbegehrens erforderlichen 25 000 Unterschriften gesammelt. In seiner Entscheidung vom 13. April 2000 erklärte das Bayerische Verfassungsgericht dieses Volksbegehren, nachdem es ihm vom Innenministerium zur Prüfung vorgelegt worden war, allerdings für unzulässig.

Trotz der Rücknahme einiger der liberalen Regelungen im Bürgerentscheidsgesetz belegt Bayern bei der Bürgerfreundlichkeit des Bürgerentscheidsverfahrens immer noch die Spitzenposition unter den Ländern. Auch was die tatsächliche Anwendung des Gesetzes betrifft, steht Bayern an erster Stelle.


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Fünf Jahre Bürgerentscheid in Bayern – Statistik und Bewertung

Es sieht so aus, als ob die Bayern nur auf das neue kommunalpolitische Instrument "Bürgerentscheid" gewartet hätten: Im ersten Jahr nach Einführung des Bürgerentscheids wurden im Freistaat mehr Bürgerentscheide durchgeführt als in Baden-Württemberg in 16 Jahren. Hier wirkte sich aus, dass die bayerische Regelung diejenige ist, die Bürgerbegehren und Bürgentscheide in der Bundesrepublik am leichtesten ermöglicht. Außerdem zeigt sich hier, dass in Bayern ein großes Bedürfnis der Bürger nach Mitsprache in der Kommunalpolitik gegeben ist und dass kommunale Fragen häufig nicht im Sinne der Bürger entschieden worden sind.

Insgesamt haben in Bayern seit der Einführung des Rechtes auf Bürgerbegehren und Bürgerentscheide im Oktober 1995 bis Ende 2000 über 1100 Bürgerbegehrenverfahren in Gemeinden, Städten und Landkreisen stattgefunden. 508 Bürgerentscheide wurden durchgeführt. Im Jahr 2000 kam es zu 48 Bürgerentscheiden.

Bayerische Bürgerbegehren und Bürgerentscheide bis Ende 2000

Verfahrensstand 1995/1996* 1997 1998 1999 2000 Summe
Unzulässig 66 45 25 16 3 155
BI hat BB nicht eingereicht 46 11 11 5 2 75
GR hat das BB selbst beschlossen 47 41 29 11 1 129
BB wurde zurückgezogen 15 11 3 5 0 34
BE findet statt 160 149 82 69 48 508
Gesamt 334 257 150 106 54 901
BI = Bürgerinitiative; BB = Bürgerbegehren; BE = Bürgerentscheid; GR = Gemeinderat

* umfasst den Zeitraum von November 1995 bis Dezember 1996 (14 Monate)

Von 1112 Begehren werden nur 901 durch obige Kategorien erfasst. Bei den restlichen 211 Begehren war der Verfahrensstand bei Fertigstellung der Statistik noch offen, deshalb konnten sie nicht eindeutig zugeordnet werden. Es ist aber davon auszugehen, dass ca. die Hälfte dieser Begehren von den Initiatoren nicht mehr weiterverfolgt wurde.

Zum Zahlenmaterial: Die Zahl der Bürgerbegehren und Bürgerentscheide wird in Bayern offiziell nicht erfasst. Die einzige Organisation, die entsprechendes Zahlenmaterial sammelt, ist der Verein „Mehr Demokratie“. Hierzu wertet der Verein mit Unterstützung eines Zeitungsausschnittsdienstes über 80 bayerische Tages- und Wochenzeitungen aus. Damit werden zwar vermutlich nicht alle, aber doch die meisten Bürgerbegehren und Bürgerentscheide erfasst; die Zahlen sind somit statistisch aussagekräftig.

Sieht man sich die statistisch erfassten Bürgerbegehren und Bürgerentscheide 1995 bis 2000 an, lassen sich folgende Aussagen treffen:

Themen bayerischer Bürgerbegehren/-entscheide 1995–2000

Thema Anzahl
Verkehr 254
Öffentliche Infrastruktur 237
Bebauungspläne 227
Private Projekte 169
Entsorgung 95
Gebühren, Abgaben 29
Sonstiges 101
Summe 1112
Anmerkung: In dieser Tabelle sind auch begonnene Bürgerbegehren berücksichtigt. Dadurch ergibt sich eine Differenz zur Verfahrenszahl in der vorhergehenden Tabelle.

Nach fünf Jahren Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern sind sich die Initiatoren sicher – die Befürchtungen der Gegner haben sich nicht bewahrheitet: Bürgerentscheide haben beispielsweise das kommunale Mandat nicht ausgehöhlt, in vielen Fällen hat sich bei Bürgerentscheiden die Position des Gemeinderats durchgesetzt. Die Kommunalpolitik ist nicht chaotisch geworden, sondern möglicherweise lebendiger. In manche seit Jahren oder Jahrzehnten schwelenden Konflikte konnte durch einen Bürgerentscheid Klarheit gebracht werden. Die Einführung des Bürgerentscheids hat sich auf den Wirtschaftsstandort Bayern, die Arbeitsplätze und die soziale Versorgung nicht negativ ausgewirkt.

Skeptiker weisen aber darauf hin, dass Gemeinden und Landkreise durch Bürgerentscheide teilweise erheblichen finanziellen Mehrbelastungen ausgesetzt worden sind. Hier wirke sich negativ aus, dass die Initiatoren von Bürgerentscheiden keine Vorschläge zur Finanzierung ihrer Wünsche unterbreiten müssen. Auch hätte das Instrument Bürgerentscheid eine gewisse Drohfunktion gewonnen. Die Gemeinderäte würden z.T. wider andere Überzeugung Entscheidungen treffen, um absehbaren Bürgerentscheiden zuvor zu kommen.

 


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Sieben Schritte zum Bürgerentscheid

Schritt 1: Prüfung, ob die zu entscheidende Frage überhaupt in die Kompetenz der Gemeinde, Stadt oder des Landkreises fällt und ein Bürgerentscheid daher zulässig ist.
Schritt 2: Formulierung des Problems in Form einer Frage, die mit „ja“ oder „nein“ beantwortet werden kann.
Schritt 3: Gestaltung der Unterschriftenliste für das Bürgerbegehren. Sie muss die Fragestellung, die Begründung des Bürgerbegehrens und die Namen von drei Vertreterinnen bzw. Vertretern des Bürgerbegehrens enthalten.
Schritt 4: Sammlung ausreichend vieler Unterschriften für das Bürgerbegehren entsprechend der festgelegten Quoren (3–10 % der Gemeindebürger je nach Gemeindegröße).
Schritt 5: Einreichen der Unterschriften und Antrag auf Durchführung eines Bürgerentscheids beim 1. Bürgermeister oder Landrat.
Schritt 6: Entscheidung des Gemeinde- oder Kreistags über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens. Bei Ablehnung Klage oder Neuformulierung des Bürgerbegehrens. Bei Annahme:
Schritt 7: Durchführung des Bürgerentscheids innerhalb von drei Monaten nach der Zulässigkeitserklärung. Der Stimmzettel muss wieder eine mit „ja“ oder „nein“ zu beantwortende Fragestellung enthalten. Unterstützen über die Hälfte der Abstimmenden den Entscheid und stellen sie eine ausreichend große Zahl der Wahlberechtigten gemäß Quorum dar, ist der Bürgerentscheid angenommen. Er besitzt dann die Rechtskraft eines Gemeinderatsbeschlusses.



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Bürgerentscheid und Direkte-Demokratie-Bewegung

Die Einführung des Bürgerentscheids in Bayern muss im Zusammenhang mit Bestrebungen nach mehr direkter Demokratie in Deutschland gesehen werden. Grundsätzlich herrscht in der Bundesrepublik Deutschland das System einer repräsentativen Demokratie: Bürger wählen Abgeordnete in Gemeinde- und Kreisräte, Landtage und den Bundestag, die dann repräsentativ für sie Gesetze entwerfen, politische Entscheidungen fällen etc. Nur auf Länder- und Kommunalebene gibt es als Ergänzung hierzu direktdemokratische Elemente: Volksentscheide und Bürgerentscheide. Diese sind aber in den meisten Ländern eher bürgerunfreundlich. Hohe Hürden müssen überwunden werden, um eine Frage den Bürgern zur Abstimmung vorlegen zu können. Ziel der Verfechter von mehr direkter Demokratie in Deutschland ist es einerseits, diese Hürden bei Volksentscheiden und Bürgerentscheiden möglichst weit abzubauen, und andererseits, direktdemokratische Elemente auch auf Bundesebene einzuführen (Volksabstimmung auf Bundesebene).

Welche Argumente sprechen für eine Ausweitung direkter Demokratie in Deutschland auf kommunaler, Landes- und Bundesebene?

Die Gegner von mehr direkter Demokratie wenden u.a. ein:

Weitreichende Erfahrungen mit direkter Demokratie liegen vor allem in den Ländern Schweiz und USA vor. Beide Staaten beliefern sowohl Gegner als auch Befürworter von mehr direkter Demokratie mit „Munition“: Die Befürworter können darauf verweisen, dass beide Staaten über stabile, funktionsfähige politische Systeme und eine prosperierende Wirtschaft verfügen, und dass die direkte Demokratie auf allen Ebenen reibungslos funktioniert. Gegnern fällt auf, dass in der Schweiz beispielsweise den Frauen in Appenzell Innerrhoden das Wahlrecht bis 1990 verwehrt geblieben ist oder dass in Kalifornien am 8. November 1996 manche Bürger gleichzeitig zu über 100 Wahlen und Volksentscheiden auf lokaler, regionaler und staatlicher Ebene ihre Stimme abgeben sollten.

Viele Staaten kennen die Volksabstimmung auf staatlicher Ebene, z.B. Italien, Frankreich, Portugal, Dänemark und Irland, wobei z.B. das Initiativrecht hier sehr unterschiedlich geregelt ist bzw. es sich um obligatorische Referenden bei Verfassungsänderungen handelt. Auch hier fällt die Bilanz zwiespältig aus. In der Regel funktioniert das Instrument sehr gut, führt in Einzelfällen aber auch zu umstrittenen Ergebnissen: etwa das „Nein“ der Dänen zum Euro im September 2000 oder die Festschreibung des Verbots von Abtreibungen in der irischen Verfassung durch ein Referendum.

Die auf Bundesebene regierende Koalition aus SPD und Bündnis 90/Die Grünen steht einer Ausweitung der direkten Demokratie positiv gegenüber. In Kapitel IX, Punkt 13 der Koalitionsvereinbarungen vom Oktober 1998 heißt es etwa: „Wir wollen die demokratischen Beteiligungsrechte der Bürgerinnen und Bürger stärken. Dazu wollen wir auch auf Bundesebene Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid durch Änderung des Grundgesetzes einführen.“ Ob dies in absehbarer Zeit allerdings der Fall sein wird, sei dahingestellt – denn für die erforderliche Grundgesetzänderung ist eine Zweidrittel-Mehrheit im Bundestag und im Bundesrat nötig.

Wie sich das direktdemokratische Instrumentarium in Deutschland weiterentwickeln wird, hängt nicht zuletzt von den Erfahrungen mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden auf kommunaler Ebene ab.

Text: Dr. Heinz Gmelch


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Literaturverzeichnis:

Akademie für politische Bildung, Tutzing/Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit (Hrsg.), Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, München, Tutzing 1998.

Günter Gerhard, Plebiszitäre Scherbenhaufen, München 1997 (Hrsg.: Bayerischer Landtag).

Klaus Hahnzog/Franz-Ludwig Knemeyer, Alternativen – Bürgerbegehren und Bürgerentscheid vor der Neufassung, München 1998 (Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit).

Friedrich H. Hettler, Direkte Demokratie im Parlamentarismus, in: Der Staatsbürger, Beilage der Bayerischen Staatszeitung, Januar 1998.

Herrmann K. Heußner/Otmar Jung (Hrsg.), Mehr direkte Demokratie wagen. München 1999.

Thomas Mayer/Michael Seipel, Triumph der Bürger! Mehr Demokratie in Bayern – und wie es weitergeht, München 1997.

Mehr Demokratie in Bayern e.V., Fünf-Jahresbericht bayerischer Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, München März 2001.

ders., direkte demokratie: Argumente, Informationen, Hintergründe – Sonderausgabe der Zeitschrift Direkte Demokratie 2/2001.

Silvano Möckli,
Direkte Demokratie. Ein internationaler Vergleich, Bern, Stuttgart, Wien 1994.

Andreas Paust, Vom Bürgerbegehren zur Bürgergesellschaft, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, 7. Juli 2000, S. 22–30.

Manfred Wegmann, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid – Zwischenbilanz und aktuelle rechtliche Fragen, in: Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit (Hrsg.): Kommunalpolitik in Bayern, München 1997, S. 75–102.

Hellmut Wollmann, Kommunalpolitik: Mehr (direkte) Demokratie wagen, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, 11. Juni 1999, S. 13–22.


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